II SA/Ol 273/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lidzbark Warmiński z dnia 28 października 2016 r. nr XVIII/151/2016 w przedmiocie zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Lidzbark Warmiński dla uczniów za wybitne wyniki w nauce oraz osiągnięcia sportowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) W dniu 28 października 2016 r. Rada Gminy Lidzbark Warmiński podjęła uchwałę Nr XVIII/151/2016 r. w sprawie zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Lidzbark Warmiński dla uczniów za wybitne wyniki w nauce oraz osiągnięcia sportowe. Jako podstawę prawną działania Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.o.". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "Prokurator", "strona skarżąca"). W skardze Prokurator zarzucił: istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, poprzez unormowania zawarte w § 1 ust. 1 lit. b, § 2 oraz § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, wedle których możliwe jest przyznawanie stypendiów uczniom m.in. za wybitne osiągnięcia sportowe, w tym zajmowanie określonych miejsc w zawodach sportowych rangi wojewódzkiej, centralnej lub międzynarodowej, podczas gdy uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 w związku z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie może swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów sportowych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa o sporcie; istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 90t ust. 4 u.s.o. polegającą na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, w części zaś przez jej niewypełnienie, a mianowicie poprzez określenie w § 1 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, iż o stypendium w szkołach podstawowych mogą ubiegać się jedynie uczniowie klas od IV wzwyż, podczas gdy brak jest podstaw do wykluczenia możliwości ubiegania się o stypendium uczniów z klas I - III, jedynie w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, wskutek czego doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania równych i podobnych oraz dopuszczającej wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest to uzasadnione; istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 3 ust 1 lit. b oraz ust. 2 lit. a Regulaminu, polegającą na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a mianowicie poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów, takich jak określona ocena z zachowania, jako warunku uzyskania stypendium, podczas gdy regulacje przepisu art. 90t. ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie wskazują na możliwości uzależnienia przyznania stypendium od innych kryteriów, czy też cech, pozwalających na rozróżnienie uczniów, niż określone w ustawie kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży"; istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 5 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, obligujące Wójta Gminy do powołania Komisji stypendialnej, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym; istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 5 ust. 4 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, iż wysokość stypendium ustala Wójt Gminy Lidzbark Warmiński, podczas gdy brak określenia w uchwale zakresu przyznawanej pomocy, tj. wysokości oraz ilości przyznanych stypendiów przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy, stanowi naruszenie prawa. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Lidzbark Warmiński uznała skargę za zasadną. Wskazano, że Rada nie dokonała zmiany uchwały w skarżonym zakresie, gdyż uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy miałoby wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest od daty wejścia w życie. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że zarzuty Prokuratora są zasadne. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Uchwała podjęta została na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. Jest to akt prawa miejscowego. Dla ustanowienia tej uchwały niezbędne było upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej – art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie takie wynika wprost z art. 90t u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem - w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W myśl zaś ust. 1 - Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t u.s.o. W ocenie Sądu, organ podejmując uchwałę w powyższym przedmiocie, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w 90t ust. 4 u.s.o. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, w zaskarżonej części, postanowienia uchwały przekraczają zakres upoważnienia lub nie realizują tego upoważnienia ustawowego w pełnym zakresie i tym samym, w sposób istotny naruszają prawo. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze podnieść trzeba, sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że Rada ustanawiając stypendium za wybitne osiągnięcia w sporcie, wykroczyła poza delegację z art. 90t ust. 4 u.s.o., a jednocześnie wkroczyła w materię wynikającą z innych ustaw, tj. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 176). Słusznie skarżący wskazał, że jeżeli wolą Rady było przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe, to organ ten winien podjąć uchwałę na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest bowiem niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 4 u.s.o. Art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie normuje konkretne, szczególne sytuacje prawne ustanowienia stypendiów sportowych, a zatem przepisy te będą miały pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawartą w art. 90t ust. 4 u.s.o., jako normą lex generali, która dotyczy zasadniczo wszelkich stypendiów dla uzdolnionych uczniów. Sąd dostrzega, że orzecznictwo w poruszonym zakresie nie jest jednolite (wyroki WSA w: Poznaniu z 6 lutego 2019r., IV SA/Po 1061/19 oraz Olsztynie z 21 kwietnia 2021 r., II SA/OI 266/21), jednakże rzeczona zagadnienie nie miało decydującego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia w sprawie, choć Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska skarżącego. Rację ma także skarżący wskazując, że Rada z naruszeniem przepisów prawa przyjęła w § 1 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, iż o stypendium w szkołach podstawowych mogą ubiegać się jedynie uczniowie klas od IV wzwyż. Brak jest bowiem podstaw do wykluczenia możliwości ubiegania się o stypendium uczniów z klas I - III, jedynie w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, wskutek czego doszło do ewidentnego naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. W przepisach u.s.o. brak jest upoważnienia ustawowego do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do stypendium wyłącznie do uczniów określonych klas. Zasadny okazał się także zarzut Prokuratora wskazujący, że warunek udzielenia wsparcia, jakim jest ocena z zachowania, nie może stanowić przesłanki przyznania stypendium na podstawie art. 90t u.s.o. W świetle tych uregulowań, jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę wsparcia uzdolnionego ucznia. Powołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na promowanie uczniów. Rada gminy nie może więc wprowadzać żadnych innych, dodatkowych kryteriów, w tym związanych z oceną z zachowania. Szczegółowe warunki przyznawania nagród powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych za wybitne wyniki w nauce. Ponieważ kwestionowane zapisy Regulaminu odwoływały się do takiego pozaustawowego kryterium – ocena ze sprawowania – to należało w tej części stwierdzić nieważność tej uchwały. Rację ma także strona skarżąca wskazując, że niezgodne z obowiązującym prawem są również zapisy Regulaminu, zobowiązujące Wójta do powołania Komisji Stypendialnej i wskazujące, że Komisja ta ma weryfikować składane wnioski o przyznanie stypendium. Ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie dawał podstawy do zobowiązania Wójta przez Radę Gminy do powołania innego podmiotu: Komisji Stypendialnej, która miałaby weryfikować wnioski. Takie działanie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone organowi stanowiącemu gminy. Uchwała zobowiązująca Wójta do określonego działania w zakresie realizacji zadania ustalonego przez Radę stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie należy zauważyć, iż z powyższego nie wynika niedopuszczalność powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium. Należy to jednak wyłącznie do uprawnień organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania przez niego, że powołanie takiej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały. Podobnie zapisy § 5 ust. 4 Regulaminu przyjęto z naruszeniem prawa. W tym zapisie Regulaminu przyjęto bowiem, że decyzje w sprawie ilości i wielkości stypendiów podejmuje Wójt Gminy Lidzbark Warmiński w ramach środków przeznaczonych na stypendia w budżecie na dany rok budżetowy. Tymczasem kompetencja do ustanowienia wysokości stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i nie można jej delegować na żaden inny podmiot. To rada, jak wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o., określa formy i zakres pomocy, zatem to rada ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jej zakres, pod pojęciem którego mieści się wysokość pomocy pieniężnej. Brak określenia w uchwale zakresu pomocy, tj. wysokości stypendium, przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy - stanowi naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, w szczególności ostatni z przytoczonych zarzutów sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wskazać bowiem należy, że zaskarżoną uchwałą przekazano kompetencję do ustalenia wysokości stypendium Wójtowi. Tym samym wydany akt prawny jest niekompletny i nie wykonuje delegacji ustawowej w pełnym zakresie. Mając zatem na uwadze charakter naruszeń, ich liczbę, a przede wszystkim stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądzające o tym, że akt prawa miejscowego był niekompletny, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.