II SA/Rz 531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi G. C. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i odmawiająca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. C. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, art. 104, art. 107, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 61, art. 128, art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) – odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad G. C. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 7 października 2020 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad G. C., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności znak: [...] z dnia [...] września 2012 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r. a następnie podał, że G. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 23 sierpnia 2012 r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje faktycznie opiekę nad G. C., która ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga stałej pomocy osoby drugiej. G. C. mieszka z mężem, który nie jest w stanie zapewnić należytej opieki swojej żonie, ponieważ jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (ma problemy z samodzielnym poruszaniem się) i ze względu na stan zdrowia sam wymaga pomocy w bieżącej pielęgnacji i sprawach życia codziennego. Opieka nad G. C. jest sprawowana przez skarżącego trzy razy dziennie po 2-3 godziny, jak również w godzinach nocnych, w zależności od potrzeb i stanu zdrowia G. C. Opieka obejmuje zapewnienie kontaktów z otoczeniem, zapewnienie dostępu do świadczeń medycznych, realizację recept, podawanie leków, sprzątanie, pranie, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej. W ocenie organu I instancji skarżący nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Organ stwierdził, że odmawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 23 sierpnia 2012 r., a ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 10 § 1 i § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez ponowne oparcie rozstrzygnięcia o art. 17 ust. 1b u.ś.r. podczas gdy przepis ten uchylono orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, a także oparcie zaskarżonej decyzji o treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy mąż niepełnosprawnej w stopniu znacznym G. C., posiadający orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, sam nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad żoną G. C. Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (art. 617 § 1 oraz art. 128 i n. k.r.o.). Z art.132 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z kolei art. 27 k.r.o. stanowi podstawę obowiązku alimentacyjnego między małżonkami, którzy są m. in. obowiązani do wzajemnej pomocy (art. 23 k.r.o.). W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywną przesłanką, w związku z którą nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą tj. G. C. winien być jej mąż – S. C., chyba że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takiego orzeczenia S. C. nie posiada, a w aktach sprawy znajduje się tylko orzeczenie z daty [...] sierpnia 2015 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że zobligowany jest stanem prawnym a nie stanem faktycznym w zakresie stanu zdrowia męża osoby niepełnosprawnej. Stan prawny jest natomiast taki, że tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Ta bezsporna okoliczność oraz to, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., wpływają wprost na ocenę prawną kontrolowanej sprawy. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Zdaniem organu bezsporne jest, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem. Organ podkreślił, że małżonek jest zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności. Dopiero w sytuacji, gdy nie może tego obowiązku wypełnić (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił tylko jeden przypadek: niepełnosprawność współmałżonka w stopniu znacznym) obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. Zdaniem organu ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. Organ stwierdził, że poprzez schorzenia S. C., nie jest być może w stanie wykonać wszystkich czynności opiekuńczych w ramach opieki nad niepełnosprawną żoną, jednak najbardziej istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powodu wyżej wskazanej przeszkody, pomimo tego, że skarżący jest osobą spokrewnioną z G. C. w linii prostej, tj. jest jej zstępnym i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, jednak nie jest osobą na której ów obowiązek ciąży w pierwszym stopniu, bowiem tą osobą jest małżonek G. C. – S. C. W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez syna G. C. - to jest skarżącego, a zatem brak jest podstaw do przyznawania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że to wskazane wyżej przepisy prawa wykluczają możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ administracyjny kręgu osób w nich wymienionych. Innymi słowy tylko osoby wymienione w tych przepisach mogą być adresatami świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest w tym zakresie jednoznaczny i nie pozwala na odmienną jego interpretację. Organ odwoławczy zasygnalizował, że w sytuacji gdy skarżący zamieszkuje w innej miejscowości niż G. C., trudno przyjąć, że sprawuje on stałą osobistą opiekę nad matką. Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny, to i tak z racji braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża G. C., skarżący nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Jednocześnie, tytułem odniesienia się co do drugiej wskazanej przez organ I instancji negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że nie może się ona ostać z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Organ zgadza się bowiem z poglądem, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności, czy też jej zaistnienie po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia - nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji (pkt 1 decyzji) a z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej nie zachowania kolejności obowiązku alimentacyjnego - odmową przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego (pkt 2 decyzji). W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy, w związku z brakiem przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego przez organy obu instancji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 649/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 150/20. Skarżący wskazał, że jego ojciec uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, tym samym spełnia warunki przytoczone przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego nieuwzględnienie przez organy zasad współżycia społecznego, narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i nakaz ochrony i opieki narodowej, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji rodzinnej i społecznej. Skarżący stwierdził, że w sprawie organy nie poczyniły stosownych ustaleń odnośnie orzeczenia o niepełnosprawności jego ojca, zaznaczył również, że mieszka razem z rodzicami, gdyż wymagają oni opieki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skarg (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Pierwszą, konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi jest stwierdzenie wady wznowienia postępowania administracyjnego, która ujawniła się dopiero w toku postępowania sądowego, jednak istniała już w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w [...] u małżonka osoby wymagającej opieki (G. C.) – S. C. stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 29 stycznia 2021 r. Oznacza to, że już w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej ([...] stycznia 2021 r.) istniała nowa i nieznana skarżonemu organowi okoliczność faktyczna mająca istotne znaczenie w sprawie. Stan ten realizuje w pełni przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji odwoławczej i nieznana skarżonemu organowi polega na zaistnieniu znacznego stopnia niepełnosprawności męża G. C., mając zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zastosowania przesłanki negatywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ww. osobą wymagającą opieki. Zgodnie bowiem z rozumianą jedynie na gruncie językowym (co budzi poważne i uzasadnione wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 189/21) treścią art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powstanie stanu znacznego stopnia niepełnosprawności potwierdzonego następczo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności eliminuje więc negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym otwiera się możliwość ponownej oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle zasadniczej podstawy wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W związku z powyższym Sąd był zobowiązany do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W drugiej kolejności Sąd – działając na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a. i dążąc do przyśpieszenia procesu końcowego rozstrzygnięcia sprawy – postanowił dodatkowo poddać ocenie w pozostałym zakresie wykładnię prawa materialnego i oceny prawne organu odwoławczego. Ocena legalnościowa w tym zakresie wypadła częściowo negatywnie. Przede wszystkim nie znajduje prawnego uzasadnienia wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., która zmierza do wprowadzenia nieznanej temu przepisowi przesłanki stałego zamieszkiwania lub całodobowej (stałej) obecności osoby sprawującej opiekę w miejscu pobytu osoby wymagającej opieki. Zgodnie z treścią powyższego przepisu osoby sprawujące opiekę, nie podejmujące lub rezygnujące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W regulacji tej nie tylko nie wskazano jako bezwzględnego wymogu całodobowej lub nieprzerwanej opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz przede wszystkim nie uregulowano zagadnienia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby sprawującej opiekę. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że osoba sprawująca opiekę musi zamieszkiwać w miejscu pobytu osoby niepełnosprawnej lub przebywać tam całodobowo (stale). Organy orzekające mylą w istocie dwa pojęcia: stałej lub długotrwałej opieki oraz stałego zamieszkiwania lub przebywania z osobą niepełnosprawną. Stała (nie tymczasowa lub ograniczona co do długości trwania) lub długotrwała (a więc nie stała, lecz o znacznej długości czasowej) opieka to opieka, która jest związana ze stałym lub czasowym stanem niepełnosprawności danej osoby, a nie z samym czasokresem działania lub obecności osoby sprawującej opiekę. Faktem jest natomiast, że w zależności od treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wytycznymi lekarskimi lub aktualnymi potrzebami osoby niepełnosprawnej czynności opiekuńcze osoby sprawującej opiekę mogą niekiedy wymagać jej aktywności w porze dziennej i porze nocnej, co może uzasadniać nawet całodobową obecność opiekuna w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego. Nie można jednak wymagać od opiekuna zmiany miejsca zamieszkania lub pobytu jako przyjętej in abstracto przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie z orzeczenia z dnia [...] września 2012 r. o stopniu niepełnosprawności G. C. nie wynika, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawną musiała czynności opiekuńcze świadczyć całą dobę. Stwierdzona w orzeczeniu i tam zdefiniowana niezdolność do samodzielnej egzystencji niepełnosprawnej również nie wiąże się w sposób konieczny z ciągłą lub całodobową obecnością osoby sprawującej opiekę w miejscu zamieszkania tej niepełnosprawnej. W związku z tym wykładnia i ocena prawna kontrolowanych organów na tle ustalonego (w tym zakresie) stanu faktycznego sprawy jest wadliwa. Możliwe są jednak – o ile organ odwoławczy ma w tym zakresie wątpliwości – zbadanie i ocena, czy czasowy i rzeczowy zakres czynności opiekuńczych skarżącego jest wystarczający w świetle aktualnego stanu zdrowia i potrzeb osobistych G. C. Okoliczności te mogą zostać w razie potrzeby ustalone w drodze uzupełniającego wywiadu środowiskowego (z wykorzystaniem kompetencji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a.). Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego.