II SA/Wr 208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej T. A.; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 16.02.2021 r. nr IF-O.7821.14.2020.MW Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako: "organ II instancji"; "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej także jako "k.p.a." oraz na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej także jako "z.r.i.d.", po rozpatrzeniu odwołań J. J., T. A. (zwanego dalej także jako: "skarżący"; ""odwołujący się"), J. K. oraz B. H. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie ww. odwołań od decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej także jako "organ I instancji") z 03.09.2020 r. nr 3656/2020 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzeniu podziałów nieruchomości oraz projektu budowlanego dla zadania pn. "Budowa drogi powiatowej – [...] ([...])". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego – działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d., pismami z 20.11.2020 r. (IF-O.7821.14.2020.MW), Wojewoda wezwał wyżej wymienionych odwołujących się do wykazania indywidualnego interesu prawnego, z którego wynikałoby, że dysponują legitymacją do występowania w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od wyżej opisanej decyzji Prezydenta Wrocławia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W odpowiedzi na ww. wezwania odwołujący się wskazali, że zostali uznani za strony w toku postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a nadto wskazali, że działki stanowiące ich własność znajdują się w niewielkiej odległości od planowanej drogi, a realizacja inwestycji wiąże się z powstaniem immisji negatywnie oddziałujących na należące do nich nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, a podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego – przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy – jest ustalenie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Organ II instancji wskazał, że przepisy z.r.i.d. nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nadto, że przepis art. 11i ust. 1 z.r.i.d. wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także jako "u.p.b.", który definiuje strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11c z.r.i.d., do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów z.r.i.d. W ocenie organu odwoławczego powyższe dowodzi, że katalog stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o ogólną normę wyrażoną w przepisie art. 28 k.p.a. W związku z tym, w prowadzonym przez organ postępowaniu odwoławczym legitymacja strony winna być oparta na kryterium "interesu prawnego". Następnie organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., podsumowując jednolite stanowiska doktryny, jak i orzecznictwa. Ponadto stwierdził, że pośrednio z przepisów z.r.i.d. dotyczących zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 z.r.i.d.) można wywieść, jakie podmioty mają interes prawny w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów tejże ustawy. Do takich podmiotów organ II instancji zaliczył: właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, osoby posiadające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej, publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty, dla których w tej decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych, a także podmioty, do których odnoszą się wymogi dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie w niniejszej sprawie odwołujący się nie wykazali, że należą do którejkolwiek kategorii ww. podmiotów. Nadto organ wskazał, że odwołujący się są wprawdzie "właścicielami działek, które sąsiadują z terenem planowanej inwestycji", lecz w jego ocenie planowana inwestycja drogowa w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania tychże działek, z czego – w ocenie organu odwoławczego – należy wywieść brak posiadania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Poza ww. argumentami, organ II instancji uznał za niezasadne stanowisko odwołujących się, że fakt uczestnictwa w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji daje im automatycznie przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie takie ma zupełnie inny cel, aniżeli postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem zmierza ono do dokonania oceny inwestycji pod względem jej wpływu na środowisko. Zdaniem organu w przypadku określenia stron postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, należy stosować nie tylko art. 28 k.p.a., ale również regulacje szczególne ustalające poszczególne standardy jakości środowiska, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego nie daje również podstaw do uznania za stronę w postępowaniu odwoławczym występowanie jakiejkolwiek uciążliwości związanej z sąsiedztwem przedmiotowej inwestycji w postaci immisji. Kwestie te – zdaniem organu odwoławczego – mogą być przedmiotem ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, które rozstrzyga sąd powszechnych i w niniejszej sprawie nie mogą świadczyć o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Organ odwoławczy w podsumowaniu swoich rozważań stwierdził, że w związku z przytoczonymi argumentami odwołującym się nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego. W związku z tym – stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. – nie przysługuje im także prawo odwołania od decyzji, w konsekwencji czego postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję T. A. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: I). prawa materialnego, tj.: art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planową inwestycją drogową, nie przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a tym samym nie przysługuje status strony takiego postępowania; II. prawa procesowego, w tym naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną, gdyż nie posiada on interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu; 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu; 3. art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie wszczęte przez złożenie ww. odwołania jest bezprzedmiotowe wobec nieuznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego; 4. art. 127 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 z.r.i.d. poprzez naruszenie prawa skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji. Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego. W pierwszej kolejności – zdaniem skarżącego – o wadliwości ww. decyzji świadczy, że jest on współwłaścicielem nieruchomości, położonej przy ul. [...], [...] W., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zabudowanej domem jednorodzinnym oraz pomieszczeniem gospodarczym, do której wjazd mieści się od ul. [...] oraz od ul. [...]. Skarżący wskazał, że działki, na których mieści się ul. [...], oznaczone zostały w decyzji Prezydenta Wrocławia, jako linia rozgraniczająca budowaną drogę [...]. Nadto, jak wskazał skarżący, w punkcie 2 tejże decyzji stwierdzono, że likwidacji będzie podlegać istniejące powiązanie (skrzyżowanie) ul. [...] i [...], przy którym to skrzyżowaniu bezpośrednio znajduje się nieruchomość skarżącego. W związku z powyższy, skarżący podkreślił, że nieruchomość, której jest współwłaścicielem wprost (bezpośrednio) przylega do terenu objętego planowaną inwestycją. Z tego zaś tytułu winien przysługiwać mu status strony. Ponadto, skarżący wskazał, że wpływ inwestycji drogowej na nieruchomość, której jest współwłaścicielem potwierdziły oględziny dokonane w imieniu wykonawcy – K. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. – przez upoważnioną spółkę M. sp. z o.o. Celem tychże oględzin było zbadanie budynków pod kątem ich stanu technicznego w związku z planową inwestycję drogową. Wykonawca wyraźnie wziął pod uwagę wpływ, a także uszkodzenia mogące powstać w nieruchomości skarżącego wskutek realizowanej inwestycji. Skarżący wskazał ponadto, że na gruncie art. 28 k.p.a. w sprawach realizacji inwestycji drogowych, przyznaje się przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej. Przy uwzględnieniu natomiast faktu, że linia rozgraniczająca biegnie wzdłuż ul. [...], nieruchomość skarżącego przylega do tej ulicy. Skarżący wskazał, że przyjąć należy, właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Zdaniem skarżącego, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości winni zostać zakwalifikowani jako strony postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organ odwoławczy niezasadnie zatem przyjął, jakoby nie przysługiwał mu przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Wskazał, że planowana inwestycja drogowa ingeruje w przysługujące mu prawo własności, a nadto powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów z.r.i.d. powinien być interpretowany szeroko, zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., który nie znajduje podobnych ograniczeń, jakie obowiązują m.in. w Prawie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego się w toczącym się postępowaniu. Ponadto, skarżący nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego również w toku postępowania przed organem I instancji. Istotą niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy organ odwoławczy w sposób pełny, prawidłowy i rzetelny dokonał analizy sytuacji prawnej skarżącego pod kątem ustalenia, czy posiada on interes w toczącym się postępowaniu i tym samym czy jest jego stroną. Jak słusznie wskazał zarówno organ II instancji, jak i skarżący, krąg stron postępowania administracyjnego na gruncie przepisów z.r.i.d. ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. i w postępowaniu tym nie ma zastosowania norma wysłowiona w art. 28 ust. 2 u.p.b., z uwagi na jej wyraźne wyłączenie przez prawodawcę w przepisie art. 11i ust. 1 z.r.i.d. Ponadto, jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 z.r.i.d. regulują jedynie niektóre fragmentaryczne kwestie dotyczące stron. W oparciu o powyższe przesłanki nie można jednak ustalać kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, z uwagi na wyraźną treść art. 11c z.r.i.d., zawierającą odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów z.r.i.d. Wykładnia literalna art. 11c jednoznacznie wskazuje, że odesłanie ma charakter bezpośredni i przepisy k.p.a. winny być stosowane "wprost" a nie "odpowiednio" (zob. m.in. wyrok NSA z 24.01.2014 r., II OSK 2600/13). Jedynymi odmiennościami w odniesieniu do przepisów k.p.a. występującymi w z.r.i.d. jest wprowadzenie dwóch kategorii stron postępowania, tj. wnioskodawcy (którego prawo do udziału w postępowaniu i byciu adresatem decyzji skorelowane jest nie z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz innych stron. W pozostałym zakresie w pełni zastosowanie znajdą poglądy doktryny, jak i orzecznictwa na pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym, na gruncie z.r.i.d. brak jest podstaw do zawężania pojęcia strony wyłącznie do tych kategorii podmiotów, które znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Nie przeczy temu również art. 11i z.r.i.d. wyłączający w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosowanie art. 28 ust. 2 u.p.b. Przepisów ów zawęża pojęcie strony, wskazując konkretne podmioty, które mogą być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Natomiast stroną postępowania w sprawach wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej będzie każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu konkretnych działań. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga przy tym naruszenia interesu prawnego, by możliwe byłoby zakwalifikowanie danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla uznania danego podmiotu za stronę nie jest wymagane wykazanie jakiejkolwiek ingerencji w sferę interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, np. w postaci ograniczeń w dostępie do nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wystarczające będzie dla uznania określonego podmiotu za stronępostępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wykazanie, że jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego są dotknięte jakimikolwiek skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9.01.2019 r., VII SA/Wa 2428/18). Dodatkowo wskazać należy, że art. 28 k.p.a. określający pojęcie strony postępowania administracyjnego, czyli podmiotu posiadającego legitymację materialnoprawną ustaloną w oparciu o interes prawny nie zawęża typologii źródeł, z którego należy go wywodzić wyłącznie do norm administracyjnego prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być również przepisy prawa cywilnego, czemu nie stoi na przeszkodzie uregulowanie z.r.i.d. Wskazać bowiem należy, że przepisy z.r.i.d. wprost odnoszą się do instytucji prawa cywilnego, takich jak prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego. Nie ma zatem przeciwskazań do tego, by interes prawny wywodzić również z art.140 i art. 144 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), który określa pojęcie immisji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 23.08.2016 r., II SA/Kr 150/16). Nadto należy stwierdzić, że obowiązek ustalenia jaki krąg podmiotów posiada w danym postępowaniu status strony spoczywa na organie administracji publicznej, do którego adresowany jest art. 28 k.p.a. Odstąpienia od wyczerpującego ustalenia katalogu stron postępowania nie uzasadnia wprowadzony przez prawodawcę w przepisach z.r.i.d. uproszczony tryb doręczania pism procesowych, w tym decyzji administracyjnych. Kwestia powyższych uproszczeń w żadnym razie nie modyfikuje ani zakresu legitymacji procesowej wywodzonej z prawa materialnego, ani obowiązków organu w zakresie ustalania katalogu stron postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.02.2013 r., II SA/Kr 1144/12). Powyższy obowiązek silnie koreluje z przepisem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, ww. zasada ogólna znajduje swoje urzeczywistnienie w innych przepisach k.p.a. w tym, m.in. w art. 6, art. 10, art. 77 § 1, art. 80. Zgodnie natomiast z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co również jest istotne dla zrealizowania zasady ogólnej praworządności wysłowionej w art. 7 k.p.a. Brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania wskazuje na wadliwość takiej decyzji i naruszenie przez organ ww. przepisów (szerzej zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 19.02.2013 r., II SA/Kr 1144/12). Przerzucenie na stronę obowiązku, a następnie argumentowanie w uzasadnieniu decyzji, że to strona nie wykazała posiadanego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu jest naruszeniem co najmniej art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydając kontrolowaną decyzję organ odwoławczy dowolnie przyjął, że skarżącemu nie służy przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, a tym samym pośrednio w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przed organem I instancji. W odniesieniu do motywów powołanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uznać należy, że wypowiedzi tam zawarte nie są pogłębione i w istocie sprowadzają się do dowolnych stwierdzeń i uogólnień. Wskazuje to jednoznacznie, że decyzja organu II instancji była przedwczesna i została wydana wskutek wadliwie prowadzonego postępowania, w toku którego nie została w sposób wnikliwy, pełny i rzetelny zbadana sytuacja prawna skarżącego. Organ w żaden sposób nie odniósł się bowiem do tego, dlaczego w konsekwencji uznania, że w sprawie ma zastosowanie art. 28 k.p.a. skarżący nie jest stroną postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu brak jest analizy możliwych źródeł interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej bezpośrednio przy inwestycji drogowej z uwagi na rodzaj, charakter i parametry jego nieruchomości oraz z uwzględnieniem konkretnych rozwiązania przyjętych w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji nie odwołuje się do akt zgromadzonych przed organem I instancji, w której znajdują się liczne mapy i analizy na których widnieje nieruchomość skarżącego i na których zaznaczone są planowane w toku inwestycji działania budowlane (np. tom I akt organu I instancji, k. 18). Organ odwoławczy w związku z tym dowolnie odstąpił od obowiązku rzetelnego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższej uczynione rozważania dotyczą również zagadnień mających związek z treścią decyzji z 31.07.2013 r. wydanej przez Prezydenta Wrocławia o sygn. WSR.E.6220.22.2012.MD.DW ustalającej wymogi, jakie inwestycja droga winna spełniać pod kątem ochrony środowiska. Lakoniczne stwierdzenie uznające, że decyzja ta została wydana w innym postępowaniu, którego cel nie jest tożsamy z postępowaniem odwoławczym przed organem II instancji nie czynią zadość art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeśli interes prawny skarżącego nie był kwestionowany w postępowaniu środowiskowym, należało raczej przyznać go skarżącemu w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w przeciwnym razie wnikliwie rozważyć, a także szczegółowo uzasadnić odmienne stanowisko, nie tylko z uwzględnieniem twierdzeń skarżącego, ale wszelkich okoliczności znanych na podstawie wniosku i projektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 23.08.2016 r., II SA/Kr 150/16). Organ odwoławczy w żaden sposób nie uczynił zatem zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie zweryfikował wymogów wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod kątem możliwych immisji na nieruchomość skarżącego. Dotyczy do nie tylko eksploatacji drogi ale także etapu jej budowy. Obowiązkiem organu będzie również odniesienie się do konkretnych rozwiązań wprowadzonych w projekcie budowlanym, które odnoszą się do możliwych płaszczyzn wpływu budowy i eksploatacji drogi na szeroko pojęte nieruchomości sąsiednie. Nadto, decyzja organu I instancji wprost wskazuje swej treści (punkt 2), że inwestycja drogowa będzie obejmowała likwidację istniejącego powiązania (skrzyżowania) ul. [...] (droga gminna nr [...]) z ul. J. J. [...] (droga gminna nr [...]). W rezultacie nie można mówić o nawet o jakiejkolwiek odległości między granicą inwestycji a granicą nieruchomości skarżącego, ponieważ inwestycja drogowa będzie powstawać w bezpośredniej styczności z nieruchomością skarżącego. Na tę okoliczność zwrócił uwagę również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 3 in medio uzasadnienia), w której wskazał, że odwołujący się "są natomiast właścicielami działek, które sąsiadują z terenem planowanej inwestycji". Pomimo tego stwierdzenia organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej subsumcji w zgodzie z art. 28 k.p.a., dowolnie uznając, że przymiot strony nie zależy od posiadania interesu prawnego, lecz od jego naruszenia, na co wskazuje sformułowanie, że "inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania tych działek". Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo spoczywających na nim obowiązków kontrolnych ani nie rozpoznał prawidłowo kwestii legitymacji skarżącego, jako strony postępowania, skutkiem czego w sposób dowolny zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dalej idąca kontrola sądu administracyjnego na tym etapie sprawy jest niemożliwa z uwagi na zasadnicze braki uczynione przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego. W związku z tym, że odwołanie od ww. decyzji wniósł jedynie skarżący, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej wyłącznie skarżącego. O kosztach postępowania Sąd odrzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.