II OSK 2639/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 208/21 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 208/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił w części dotyczącej skarżącego T. A. decyzję Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2020 r., [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzeniu podziałów nieruchomości oraz projektu budowlanego dla zadania pod nazwą "Budowa drogi powiatowej – [...]". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako "K.p.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek nieuzasadnionego stwierdzenia przez Sąd, że organ przedwcześnie umorzył wobec skarżącego postępowanie odwoławcze. W ocenie Wojewody nie jest tak, że nie ocenił on należycie kwestii legitymacji skarżącego jako strony postępowania. Podjął wystarczające czynności w tym zakresie, a ustalenia uzasadniały stwierdzenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego, co dawało podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie wniesionego przez niego odwołania. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. o uchylenie wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej Wojewoda akcentował, że w toku postępowania odwoławczego wezwał T. A., na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., do wykazania indywidualnego interesu prawnego, z którego wynikałoby, że odwołujący się dysponuje legitymacją do występowania w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2020 r., [...] . Organ ustalił, że skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi. Z akt administracyjnych nie wynika również by posiadał inne prawa rzeczowe do tych nieruchomości. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżący – podobnie jak inne odwołujące się osoby – są właścicielami działek, które sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Planowana inwestycja drogowa nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania ich działek, albowiem nie wynika to ani z zatwierdzonego projektu budowlanego, ani ze stanowiska prezentowanego przez odwołujących się, w tym skarżącego. Wojewoda wskazał też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do podnoszonej przez T. A. kwestii jego udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, w ramach którego została wydana decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań ma zupełnie inny cel niż postępowanie w niniejszej sprawie. Zmierza ono do dokonania oceny inwestycji pod względem jej wpływu na środowisko, w szczególności, czy planowane zamierzenie nie naruszy obowiązujących w tym zakresie norm oraz do ustalenia warunków realizacji, które zminimalizują negatywny wpływ na środowisko. Wojewoda wskazał, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto w przypadku określenia stron postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań należy stosować nie tylko art. 28 K.p.a., ale również regulacje szczególne ustalające poszczególne standardy jakości środowiska, które nie mają zastosowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej Wojewoda przedstawił zarzut naruszenia grupy przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zarzut ten należy rozpoznać przede wszystkim w kontekście stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stwierdzając naruszenie przez organ właśnie wymienionych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ujmując to syntetycznie, doszedł do przekonania, że Wojewoda przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie zainicjowanym przez T. A. (art. 139 § 1 pkt 3 K.p.a.), jako że nie zbadał możliwych źródeł jego interesu prawnego w kontekście przyznania mu statusu strony (art. 28 K.p.a.). W szczególności nie analizował map, w tym nie analizował zamierzonych działań budowlanych w obrębie nieruchomości skarżącego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd w tym kontekście zwrócił też uwagę, że wcześniej skarżący był stroną w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji drogowej (decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r., [...]). Wobec tego odmowa uznania statusu strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wymagała wnikliwszego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że drogę objętą zezwoleniem zaprojektowano bezpośrednio przy działce skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej Wojewody nie jest zasadny. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku – trafnie wywiedzionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – że decyzja ta jest nie do obrony, gdy chodzi o rzetelność przeprowadzonych ustaleń. W odwołaniu datowanym na [...] października 2020 r. T. A. wyraźnie podaje, że zamieszkuje przy ul. [...] we Wrocławiu. Z mapy załączonej do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2020 r., [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i oznaczonej jako załącznik 2 (14) jednoznacznie wynika, że budynek ten znajduje się na działce [...], w obrębie [...], arkusz mapy [...]. Jest to działka bezpośrednio przylegająca do granic inwestycji, zabudowana domem mieszkalnym. Co więcej – co być może nie ma znaczenia "technicznego", niemniej pogłębia potrzebę dokładnej analizy sprawy – działka [...] otoczona jest wręcz przez działki zaliczone do granic inwestycji i dzielonych na jej podstawie (działki [...] i [...]) (zob. załącznik 2 (12) do decyzji z dnia [...] września 2020 r.). W tym miejscu niezależnie od wymienionych okoliczności można dodać, że w obrębie nieruchomości pod adresem ul. [...], której prawo własności deklarował T. A., projektowana jest budowa Alei [...] jako przedłużenie mostu o wysokości podobnej do sąsiadujących z nią budynków. Wszystko, co wymieniono powyżej, przemawia za koniecznością dokładnej weryfikacji statusu T. A. jako ewentualnej strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (osoby mającej interes prawny). Należy bowiem uzmysłowić sobie, że bezpośrednio przy działce skarżącego powstać ma (wedle doniesień medialnych obecnie budowa jest już w stanie zaawansowanym) nie tyle droga jako budowla na poziomie gruntu, ale mamy do czynienia z rzadszym przypadkiem kwalifikowanej budowli drogowej wysokiej – z jezdnią na słupach. Konieczne jest zatem rozważenie oddziaływania takiego obiektu budowlanego nie tylko w kontekście opisywanym przez skarżącego w odwołaniu, ale też w kontekście ściśle budowlanym charakterystycznym dla budynków, to jest choćby w kontekście kwestii zacienienia jego działki czy budynku, ograniczenia nasłonecznienia, itp. W zaskarżonej decyzji nie na natomiast żadnej refleksji na temat choćby położenia działki skarżącego. Wprawdzie Wojewoda wzywał T. A. do wykazania interesu prawnego, to jednak mimo, iż ten ostatni nie wskazał dokładnego położenia i danych, choćby wieczystoksięgowych, swojej nieruchomości, organ nie podjął w tym zakresie żadnych ustaleń. Na marginesie można dodać, że wątpliwości pogłębia deklaracja skarżącego zawarta w skardze o posiadanym tytule własności do nieruchomości o numerze księgi wieczystej [...]. Wedle znajdujących się tam wpisów w dziale I-O "Oznaczenie nieruchomości" obejmuje działki [...], [...], [...] i [...], bez podania obrębu i arkusza. Nie jest jasna w świetle dokumentów, jakie są to działki. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że zaskarżona decyzja – co dostrzegł Sąd pierwszej instancji – została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Wojewoda zaniechał podstawowych ustaleń, które należało poczynić w kontekście art. 28 K.p.a., aby zweryfikować status T. A. jako ewentualnej strony postepowania zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2020 r., [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedwcześnie też umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wymienionych przepisów nie naruszono w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji właściwie bowiem zidentyfikował ich naruszenie po stronie organu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 K.p.a.