II OSK 2689/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 22 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 22 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącego na uchwalę Rady Miejskiej w Z. z dnia 4 maja 2017 roku uchwały nr ... uchwalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między innymi dla nieruchomości numer ... położonej w D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane orzeczenie: a) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do oddalenia skargi w związku z nieprawidłowym stwierdzeniem Sądu, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a. przez umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy Rada Miejska podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego. b) naruszenie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania sądowego pomimo złożonego wniosku w niniejszej sprawie, do czasu zakończenia postępowania związanego ze złożoną przez skarżącego skargą na uchwalę Rady Miejskiej w Z. z dnia 4 maja 2017 roku nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D., od którego to rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie niniejszego postępowania, c) naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. przez jego niezastosowanie, które miało wpływ na niniejsze postępowanie, ponieważ, gdyby Sąd zbadał zarzut naruszenia tego przepisu, to z całą pewnością doszedłby do wniosku, że organy obu instancji rozpoznawały niniejszą sprawę przewlekle, co w sposób znaczny wpłynęło na rozstrzygnięcie tej sprawy. Gdyby organy rozpoznawały sprawę w terminach ustawowych, to przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydałyby rozstrzygnięcie w tej sprawie, co pozwoliłoby uzyskać skarżącemu ostateczną decyzję pozwolenia na budowę. Naruszenie powyżej wskazanych przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, ponieważ Sąd pierwszej instancji pomimo ustalenia, że dla planowanej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy przed dniem wejścia w życie planu miejscowego nie uchylił wyłącznie decyzji organu drugiej instancji. Dodatkowo w związku z niezawieszeniem niniejszego postępowania, pomimo wyraźnego wniosku skarżącego w tym zakresie, do czasu rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może doprowadzić do sytuacji, gdy Sąd uchyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący będzie zmuszony ponownie uzyskiwać decyzję o warunkach zabudowy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przepisu art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, które doprowadziło Sąd do wniosku, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego automatycznie wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy tracą moc, podczas gdy zgodnie z tym przepisem niezbędne jest wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, b) naruszenie przepisu art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 105 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do uznania, za prawidłowe umorzenia postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy skarżący złożył skargę na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, c) naruszenie przepisu art. 2 i 7 Konstytucji RP przez działanie Sądu nie na podstawie przepisów prawa i nie w jego granicach stosując nieprawidłowo przepisy prawa, d) naruszenie przepisu art. 20 i 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c, przez ich nieprawidłowe zastosowanie, które prowadzi do przewlekłego prowadzenia postępowania wpływając na ograniczenie własności skarżącego do nieruchomości i możliwości swobodnego jej zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję, prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy art. 59 i art. 65 u.p.z.p. w zw. z art. 105 k.p.a. uznając w rezultacie za uzasadnione rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w momencie orzekania, a więc z uwzględnieniem faktu uchwalenia 4 maja 2017 r. przez Radę Miejską w Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość skarżącego, na której zaplanowana została inwestycja, dla której decyzją z 10 kwietnia 2017 r. ustalono warunki zabudowy. Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą uchwalenie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skutkuje tym, że do planowanej inwestycji znajdą zastosowanie ustalenia uchwalonego planu, a postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśniły, że zgodnie z art. 4 ust 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane i podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że w zależności na jakim etapie postępowania plan miejscowy zacznie obowiązywać o umorzeniu postępowania rozstrzyga organ pierwszej lub drugiej instancji. Każdy z organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek uwzględnić okoliczność wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustaliły. Skoro w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony po wydaniu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Z. z 10 kwietnia 2017 r. ustalającej warunki zabudowy, ale w czasie gdy toczyło się postępowanie odwoławcze, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, lecz miało obowiązek podjąć decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w związku z unormowaniem art. 65 u.p.z.p., w rozpatrywanym przypadku niezbędne było wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stała się ostateczna, gdyż wskutek złożenia odwołania sprawa była w toku, a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze musiało przy jej rozpatrywaniu wziąć pod uwagę, że uchwalenie planu miejscowego uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie nie mógł więc znaleźć zastosowania art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p., aczkolwiek jego regulacja potwierdza pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przyjąć należy, że jeżeli przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ujawni się w toku postępowania odwoławczego, to nie wszczyna się odrębnego postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem to organ odwoławczy jest kompetentny ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie mogła podważyć chybiona argumentacja związana z okolicznością wniesienia przez skarżącego skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Przede wszystkim należy zauważyć, że na żadnym etapie postępowania sądowego skarżący nie udokumentował faktu złożenia skargi na wyżej wymienioną uchwałę z dnia 4 maja 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie został złożony wniosek o zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem skargi na plan miejscowy. Jednocześnie trzeba stwierdzić, że nawet gdyby taki wniosek został złożony, to nie zasługiwałby na uwzględnienie jako niezasadny w świetle art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki kontrolował legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ewentualne późniejsze wniesienie do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, ani w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim, ani w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak też wniosek o zawieszenie postępowania sądowego zawarty w skardze kasacyjnej. Jako nietrafiony należało uznać również zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 35 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom strony skarżącej naruszenie przez organy obu instancji terminów określonych w tym przepisie, jak też przewlekłe prowadzenie postępowania nie mogło być ocenione przez Sąd Wojewódzki w niniejszym postępowaniu, a zwłaszcza nie mogło mieć znaczenia dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, które są wyznaczone przedmiotem zaskarżonego aktu. W razie natomiast nieterminowego załatwienia sprawy, a więc bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego stronie przysługuje odrębna skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki odnosząc się do tej kwestii w uzasadnienie wyroku wyjaśnił prawidłowo, że zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania nie mogły stanowić podstawy do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, którego obowiązkiem było wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Całkowicie nieuprawnione było postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 2, art. 7, art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Sąd Wojewódzki przeprowadził w sposób właściwy kontrolę zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów, które miały w sprawie zastosowanie. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wykazał prawidłowo, że to właśnie wymóg działania na podstawie i w granicach prawa sprawił, że organ odwoławczy miał obowiązek podjąć w sprawie kwestionowane rozstrzygnięcie. Natomiast odrębnym zagadnieniem, niepodlegającym rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu, jest kwestia przewlekłości postępowania administracyjnego i wynikających z tego skutków związanych z nieuzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą strony jest skorzystanie z właściwych środków prawnych służących ochronie własnego interesu, dlatego nieskuteczne było podnoszenie w niniejszej sprawie zarzutów, które przedmiotowo wykraczały poza granice sprawy rozpoznanej przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7