II SA/Rz 516/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], na skutek odwołania D. D. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w podstawie prawnej powołując podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), określanej dalej jako "u.ś.r.". Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni D. D. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad R. S. – wujkiem wymienionej. Organ ustalił, że wymagający opieki jest kawalerem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od urodzenia. Do dnia 30 listopada 2020 r. opiekę nad niepełnosprawnym sprawowała jego siostra M. M., która zrezygnowała z pobierania związanego z tym świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej pory R. S. opiekuje się wnioskodawczyni. Odmawiając przyznania jej dochodzonego świadczenia organ wskazał, że może być ono skierowane jedynie do osoby, na której względem osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawczyni zaś do takiej grupy osób się nie zalicza. D. D. złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Zarzuciła błędne przyjęcie, że siostrzenica nie jest zobowiązana w dalszej kolejności do obowiązku alimentacyjnego. Podniosła także zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym, czy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Odwołująca się zwróciła uwagę, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do sprawowania opieki byłoby rodzeństwo niepełnosprawnego tj. jego siostry, lecz z uwagi na wiek i przejście na emeryturę nie są w stanie tej opieki sprawować. SKO, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podało, że R. S. legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 1985 r. o zaliczeniu na stałe do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, ze wskazaniem, iż niepełnosprawność istniej od urodzenia. Orzeczenie to jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a to w myśl art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. W ocenie Kolegium, trafnie organ I instancji dostrzegł, iż przesłanką pozwalającą ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest istniejący obowiązek alimentacyjny pomiędzy sprawującym opiekę a osobą opieki takiej wymagającej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Następnie, SKO powołało się na art. 128 i następne Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w myśl których, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, a zatem obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do R. S., który - jako brat matki - jest jedynie jej krewnym w linii bocznej i to trzeciego stopnia. Obowiązek taki spoczywa natomiast na rodzeństwie osoby niepełnosprawnej. Organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, stwierdzającą że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wprawdzie pogląd ten wyrażony został w poprzednim reżimie prawnym jednakże w każdej z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Organ zwrócił również uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym nigdy nie zakwestionowano jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyrażano pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO zaznaczyło, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. W sytuacji zatem nielegitymowania się przez wnioskodawczynię obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby wymagającej opieki, ewentualny brak możliwości sprawowania opieki nad R. S. przez jego siostry nie otwiera drogi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienionej. D. D. nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. poprzez ich niewłaściwą interpretację, która doprowadziła do uznania, że jako siostrzenica nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 71 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, czego w swojej decyzji nie uwzględniło Kolegium. Zdaniem skarżącej, Kolegium powinno dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że jest najbliższą krewną, która może sprawować opiekę nad R. S. Nie ciąży na niej wprawdzie obowiązek alimentacyjny wobec wujka, lecz należy do kręgu jego rodziny i kręgu spadkobierców po nim. SKO wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Odbywa się ona pod kątem legalności, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137). Sąd bada więc, czy w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przestrzegano wszystkich reguł procesowych, jak też czy decyzja ta odpowiada prawu materialnemu. Stwierdzając tylko niektóre rodzaje uchybień sąd eliminuje skarżony akt z obrotu prawnego. Są to: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas decyzja podlega uchyleniu – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) bądź zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wtedy sąd stwierdza nieważność decyzji – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli zaś organ administracji nie dopuścił się tego rodzaju naruszeń, to złożona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zaskarżoną przez D. D. decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie przyznania wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy ustaliły, że strona nie jest zatrudniona, a sprawuje opiekę nad bratem swojej matki tj. wujkiem R. S.. Legitymuje się on orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w [....] z dnia [...] lutego 1985 r. o zaliczeniu na stałe do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia; przy czym niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Orzeczenie takie jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Motywując odmowę przyznania dochodzonego świadczenia organy zauważyły, że kierowane jest ono do osoby, na której zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej pomocy. Obowiązek taki obciąża zaś krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Tymczasem R. S. jest bratem matki wnioskodawczyni, a zatem jej krewnym w linii bocznej trzeciego stopnia. Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że adresatem świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jakakolwiek osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, ale tylko taka, która mieści się w podanym wyżej katalogu. Jeśli czynności opiekuńczych nie wykonuje matka, ojciec, rodzina zastępcza, opiekun faktyczny dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r. (tj. osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka), to musi to być osoba, na której zgodnie z przepisami K.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tylko osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego może uzyskać rekompensatę za brak podjęcia zatrudnienia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Co do zaś definicji takiego obowiązku przepis ten wprost odsyła do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stosownie do art. 128 tej ustawy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej tj. wstępni: rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd. oraz zstępni: dzieci, wnukowie, prawnukowie itd. Krewnymi w linii bocznej są natomiast osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 K.r.i.o.). Skarżąca w sprawie niniejszej to siostrzenica osoby wymagającej opieki tj. córka siostry R. S.. W świetle obowiązujących, a wskazanych wyżej regulacji, jako zstępna rodzeństwa nie zalicza się więc do grona osób, na których względem niepełnosprawnego ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie została bowiem wymieniona w powołanym art. 128 K.r.i.o., który zawiera legalną definicję obowiązku alimentacyjnego. Jasne sprecyzowanie przez prawodawcę, kogo należy uznawać za obciążonego tego rodzaju obowiązkiem nie pozwala na dokonywanie modyfikacji w tym zakresie. Nie jest zatem możliwe jakiekolwiek zawężenie czy też rozszerzenie granic podmiotowych przedmiotowego obowiązku. Tym samym, nie można uwzględnić argumentacji skarżącej, która nie zakwestionowała wprawdzie, że nie ciąży na niej jako na córce siostry niepełnosprawnego ustawowy obowiązek alimentacyjny względem niego, lecz stwierdziła, że bez wątpienia należy do członków rodziny R. S., jak też do kręgu spadkobierców po wymienionym. Jeszcze raz należy powtórzyć, że unormowania odnoszące się do obowiązku alimentacyjnego są klarowne i bezwzględnie obowiązujące, a zatem nie podlegają analizie mającej na celu w istocie zmodyfikowanie treści czy podmiotów tego obowiązku. Nie można też opowiedzieć się za prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przepis ten w sposób jednoznaczny odsyła w zakresie rozumienia pojęcia "obowiązek alimentacyjny" do unormowań ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, które – jak wyżej zaznaczono – są sztywne i nie pozostawiają pola do uznaniowego ujęcia przedmiotowych kwestii. Skarżąca powołała się na art. 71 Konstytucji RP, który stanowi w zd. 1, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Można też wskazać w tym miejscu inny przepis Konstytucji tj. art. 69, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Należy jednak mieć na uwadze, że regulacje konstytucyjne mają wymiar ogólny i podlegają konkretyzacji w aktach prawnych niższego rzędu, do których zresztą wprost odsyła ostatni z przywołanych przepisów tzn. art. 69. To zatem w poszczególnych ustawach należy poszukiwać konkretnych rozwiązań co do rodzaju i zakresu pomocy udzielanej przez Państwo podmiotom jej potrzebującym. Sąd zdaje sobie sprawę z trudności sytuacji, w której znalazł się R. S., jednak przy stosowaniu prawa nie może odstępować od jasnych reguł wyznaczonych przez prawodawcę. Uznając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie za prawidłową należy wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13), na którą powołało się także Kolegium, a w której przyjęto, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu należy od razu zaznaczyć, że wprawdzie art. 17 u.ś.r., który podlegał interpretacji przez NSA został następnie znowelizowany i obecnie ma trochę inne brzmienie (przewidując szerszy krąg podmiotów uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego), jednak nie uległ zmianie zapis, który uzależnia prawo do takiego świadczenia od istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem i niepełnosprawnym. Dlatego też stanowisko NSA wyrażone w tej uchwale, jak też powołane przez Sąd argumenty na jego poparcie należy uznać za wciąż aktualne. W uchwale tej NSA zwrócił uwagę, że pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych wersji prawnych przyjmowano warunek, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest to, aby opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. NSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej wyrokach nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA podniósł, że celem omawianych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zatem zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. NSA podkreślił wyraźnie, że treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że okolicznością niezbędną do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jest przynależenie przez wnioskodawcę do grupy osób zobowiązanych alimentacyjnie względem niepełnosprawnego. Brak spełnienia powyższego warunku oznacza zaś niemożność przychylenia się do wniosku. D. D. jako zstępna rodzeństwa osoby niepełnosprawnej bez wątpienia nie mieści się w powyższym kręgu podmiotów, a zatem prawidłowo rozpoznające sprawę organy uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia jej wniosku. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.