II SA/Gl 525/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Ruda S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy mieszkańcom miasta w zakresie ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania pomocy mieszkańcom Miasta R. w zakresie ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, w całości, jako sprzecznej z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podjęta uchwala wykracza poza delegację jej podjęcia, czyli art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Przepis powyższy uprawnia radę gminy do opracowania i przyjęcia lokalnych programów pomocy społecznej. Przedmiotem zaś zakwestionowanej uchwały było zapewnienie pomocy finansowej osobom samotnie gospodarującym i rodzinom ż terenu Miasta R., które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w przepisach ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przedmiotowa uchwała określa podmioty uprawnione do ubiegania się o pomoc (wprowadzając kryteria dochodowe), wysokość przyznawanej pomocy i tryb ustalania świadczenia. W ocenie Wojewody przepis art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w powiązaniu z przepisem art. 110 ust. 10 tego aktu wprawdzie przyznaje radzie gminy kompetencję do opracowywania lokalnych programów pomocy społecznej, jednakże przyjmowane w tych programach rozwiązania muszą dodatkowo czynić zadość regulacjom ustawowym i obowiązującemu porządkowi prawnemu. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała tych wymogów nie spełnia. Wskazane przepisy nie mogą bowiem służyć wprowadzenia do porządku prawnego regulacji mających charakter norm powszechnie obowiązujących. Akty takie nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów. Programy pomocy społecznej mogą w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w zakresie określonym tym programem. Programy są uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy. Nie mogą zatem stanowić podstawy prawnej dla wydawanych aktów indywidualnych. W związku z tym program osłonowy nie może rozstrzygać o żadnych prawach, czy obowiązkach mieszkańców gminy, a tym bardziej nie może on - stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Mając na uwadze to, że pomoc finansowa w formach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, przyznawana jest decyzją administracyjną, w przekonaniu organu nadzoru. Rada Miasta, w drodze przedmiotowej uchwały autorytatywnie przesądziła o treści decyzji administracyjnych, mimo, że ich rozstrzygnięcie (i uzasadnienie) powinny zostać ustalone dopiero po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie organu nadzoru, przytoczone powyżej unormowania Programu przybierają bowiem formę - nie ogólnych postulatów, czy wytycznych - ale konkretnych już uprawnień dla określonej kategorii podmiotów, wiążąc organ administracji publicznej, który będzie rozpatrywał wniosek o przyznanie świadczenia. Takie zaś działanie jest równoznaczne z wkroczeniem Rady Miasta w samodzielne kompetencje organu, działającego w ramach określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zawarte w treści Programu osłonowego normy mogą być kierowane wyłącznie do jednostek struktury pomocy społecznej, nie zaś do podmiotów pozostających poza tymi strukturami. Nie mogą również stanowić podstaw do wydawania aktów indywidualnych, ani też ingerować w sposób prowadzenia konkretnych postępowań administracyjnych. W związku z powyższym ustalenie zakresu podmiotowego oraz przesłanek przyznania pomocy finansowej oraz zakresu udzielania wsparcia, wykracza poza granice przewidziane dla lokalnego programu pomocy społecznej, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło Miasto R. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło organowi nadzoru naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4) w związku z art 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Rada Miasta, jako organ stanowiący skarżącego, nie była uprawniona do podjęcia uchwały statuującej program osłonowy, służący sfinansowaniu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ponoszonymi przez mieszkańców Miasta R. Dodatkowo w ocenie skarżącego organ nadzoru naruszył art. 16b ustawy, który to przepis stanowi podstawę władztwa planistycznego organu stanowiącego, nie zaś przepis art. 110 ust. 10 ustawy. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko przytaczając dodatkowo orzecznictwo mające potwierdzić prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, powinnością Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy Wojewoda Śląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, czyli czy prawidłowo stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały Rady Miasta. Podstawę prawną zakwestionowanej czynności nadzorczej stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 powołanego przepisu). Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało wydane w odpowiednim terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g), przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa; podobnie nie czyni tego co do nieistotnych naruszeń prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 stwierdzono, że do takich istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Podstawą prawną podjęcia uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania pomocy mieszkańcom Miasta R. w zakresie ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, w całości, był art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876). Zgodnie z tym przepisem "rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej". Zarówno treść, jak i forma powyższej delegacji wskazuje, że może ona stanowić podstawę przyjęcia (i wdrożenia) dokumentów o charakterze wewnętrznym. Stanowić one mogą zobowiązanie dla aparatu pomocniczego gminy, poprzez ich wdrożenie. Nie mogą zatem regulować sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się poza układem organizacyjnym podlegającym organom gminy. Inaczej mówiąc programy pomocy społecznej mogą w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w zakresie określonym tym programem. Są uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy. Uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] r. ma zupełnie inny charakter. Przede wszystkim § 2 ust. 1 i 2 uchwały określają precyzyjnie krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy. Wprowadza się tu kryteria dochodowe mieszkaniowe i inne (między innymi dotyczące niezalegania z opłatami za gospodarowanie odpadami. Zatem osoby nie spełniające powyższych kryteriów pomocy, w świetle powyższej uchwały, uzyskać nie mogą. W dalszej części tego paragrafu Rada Miasta ustala wysokość przyznawanej pomocy, wymogi co do treści wniosku, czy nawet cofnięcia świadczenia. Powyższe okoliczności wskazują, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru wewnętrznego ale przyjmuje postać aktu prawa miejscowego. Formułuje bowiem dyrektywy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym w sposób bezpośredni ingeruje w prawa i obowiązki mieszkańców gminy. Staje się w ten sposób podstawą do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, co powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R., gdyż w sposób istotny narusza ona prawo. W oparciu o delegację do wydania aktu o charakterze wewnętrznym ustanowiła ona bowiem akt prawa miejscowego. A jak się wskazuje w literaturze "przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednakże nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych i nie rodzą po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej żadnych uprawnień względem gminy" (S. Nitecki, 6.3.1. Gmina (w:) Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008). Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. ----------------------- dokument podpisany elektronicznie.