II SA/Ke 375/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 30 grudnia 2020 r., Rada Gminy W. działając na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych Rady Gminy W. W § 1 powyższej uchwały postanowiono: "W uchwale Nr VII/64/2019 Rady Gminy W. z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych Rady Gminy W., zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 7 lutego 2020 r. zmieniająca Uchwałę w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych Rady Gminy W. § 1 otrzymuje brzmienie: 1. Ustala się miesięczną zryczałtowaną dietę: 1) dla Przewodniczącego Rady Gminy W. w wysokości 1600,00 zł, 2) dla Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W. w wysokości 1500,00 zł, 3) dla Przewodniczących komisji stałych Rady Gminy W. dodatek w wysokości 50,00 zł, 4) dla radnych członków jednej komisji stałej Rady Gminy W. w wysokości 400,00 zł, 5) dla radnych członków dwu i więcej komisji stałych Rady Gminy W. w wysokości 1000,00 zł, 6) dla radnych nie będących członkami komisji stałych Rady Gminy W.w wysokości 50,00 zł". Zgodnie z § 2 tego aktu wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy W. Stosownie zaś do § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Ś., podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 25 ust. 6 u.s.g w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz. 710), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez ustalenie miesięcznej zryczałtowanej diety dla Przewodniczącego Rady Gminy W. w wysokości 1.600,00 zł i dla Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W. w wysokości 1.500,00 zł, czym przekroczono w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w ustawie budżetowej na rok 2021 przyjęto kwotę bazową dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 1.789,42 zł. Zgodnie zaś z § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia radnemu przysługuje w ciągu miesiąca dieta w wysokości do 50% maksymalnej wysokości diety w gminie poniżej 15 tys. mieszkańców. Skarżący podniósł zatem, że w istniejącym stanie prawnym w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców, a taką gminą jest gmina W. według danych Urzędu Statystycznego, radni mogą otrzymywać świadczenia, które nie przekraczają 50 % maksymalnej wysokości diety, co stanowi kwotę 1 342,07 zł. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o uwzględnienie skargi, uznając ją za zasadną. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem skarżący złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a organ w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Wojewody Świętokrzyskiego zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tego przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda na zasadzie art. 86 i art. 93 ust. 1 u.s.g., z którego to prawa Wojewoda Świętokrzyski skorzystał. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy: istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo, z tym, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze. Zbiór przepisów dotyczących wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet zawiera art. 25 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 6 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288 oraz z 2020r. poz. 278). Natomiast w art. 25 ust. 7 u.s.g. została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Nadto art. 26 ust. 8 u.s.g. określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy posiada swobodę w zakresie kształtowania zasad wypłaty diet i zwrotu kosztów podróży służbowej radnych. Wynika to wprost z art. 25 ust. 4 u.s.g., na tle którego utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Dieta może zostać ustalona w formie kwotowej, za udział w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach, najczęściej miesięcznie. Za dopuszczalnością tej drugiej formy opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 czerwca 2000 r., OPS 10/2000, podkreślając, że słowo "ryczałt" zgodnie z jego językowym znaczeniem, to suma globalna przeznaczona na określone wydatki, bez podziału na szczegółowe pozycje. Taka forma świadczenia nie jest sprzeczna z ustawą, jest to bowiem również zwrot wydatków, dokonany tylko w inny sposób. Niemniej swoboda rady gminy w określaniu zasad przyznawania diet radnym nie jest nieograniczona. Z przytoczonych powyżej przepisów u.s.g. wynika, że istnieją dwa kryteria określające granice swobody organu stanowiącego w podejmowaniu uchwał, co do wysokości diet. Pierwsze z nich dotyczy charakteru diety, która jest ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Drugie kryterium nakazuje, aby kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. W niniejszej sprawie to ostatnie kryterium nie zostało zachowane. Podkreślić należy, że Gmina W. jest gminą poniżej 15 tys. mieszkańców, bowiem według danych Głównego Urzędu Statystycznego opublikowanych w opracowaniu pt. "Ludność. Stan i struktura w przekroju terytorialnym. Stan w dniu 30.VI.2017 r." (dostępnym na stronie: stat.gov.pl), liczba ludności w Gminie W., powiat s. wynosiła 3764 osoby. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia radnemu przysługuje w ciągu miesiąca dieta w wysokości do 50% maksymalnej wysokości diety w gminie poniżej 15 tys. mieszkańców. Stosownie zaś do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy budżetowej z dnia 20 stycznia 2021 r. na rok 2021 (Dz. U. z 2021 r. poz. 190), kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe została określona - w wysokości 1.789,42 zł. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że rację ma Wojewoda, iż miesięczne zryczałtowane diety ustalone w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały dla Przewodniczącego Rady Gminy W. w wysokości 1.600,00 zł oraz w § 1 ust. 1 pkt 2 tej uchwały dla Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W. w wysokości 1.500,00 zł przekraczają w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotność kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, a tym samym naruszają normę kompetencyjną z art. 25 ust. 6 u.s.g. w sposób kwalifikujący to naruszenie do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wobec powyższego w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.