II OSK 2733/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 362/18 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 362/18 w ten sposób, że zamiast wskazanej daty zaskarżonego postanowienia "[...] marca 2017 r." wpisuje "[...] marca 2018 r."; 2. oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 362/18 oddalił skargę Z. W. (dalej skarżący) na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2018 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z tego organu z [...] lutego 2014 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę [...] wiat inwentarskich do hodowli norek z płytą obornikową i zbiornikiem na gnojowicę dla [...] na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb O., i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. W obszernym uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji, jedynie w szczątkowej i nieuporządkowanej formie przedstawił przebieg postępowania i nie odniósł się do badania przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 152 Kpa. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania. Wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 Kpa organy zobowiązane są zbadać rzetelnie przesłanki wznowienia. To, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia organu od zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 152 Kpa. Konkludując Sąd wskazał, że Wojewoda prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji, albowiem Starosta nie zbadał rzetelnie przesłanki wznowienia, w konsekwencji nie zbadał przesłanki przewidzianej z art. 152 § 1 Kpa w postaci oceny - na podstawie okoliczności sprawy - prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: a) art. 134 § 1 Ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające w istocie na pominięciu faktu dokonania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 163 Kpa w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego; b) art. 141 § 4 Ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; c) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa traktowanym jak przepis prawa materialnego przez jego zastosowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego w aspekcie art. 152 § 1 Kpa traktowanym także jak przepis prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię i tym samym uznanie, że powinien być zastosowany w sposób odmienny od tego, jak uczynił to Starosta [...], a mianowicie, że organ winien wstrzymać wykonanie decyzji na żądanie strony – R. M.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody tj. na nie uwzględnieniu sprzeciwu (skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. M. wniósł o jej oddalenie. Swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z 28 kwietnia 2021 r. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W świetle treści art. 146 § 1 Kpa i upływu czasu od daty wydania pozwolenia na budowę, sprawa wstrzymania wykonania decyzji ma w istocie wymiar historyczny (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4309/18 dotyczący relacji art. 146 § 1 Kpa do art. 152 Kpa). Niemniej jednak, oceniając prawidłowość wydania zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił. Postanowienie Wojewody Wielkopolskiego wydane w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa nie rozstrzyga zasadności wstrzymania wykonania decyzji, a jedynie wskazywało na konieczność merytorycznego zbadania przesłanek określonych w art. 152 Kpa, nie zaś koncentrowania się wyłącznie przez Starostę na bezprzedmiotowości wznowionego postępowania. W żadnym razie stanowisko Wojewody co do konieczności merytorycznego rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie naruszało art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. 4.5. Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Nie są więc wyłączone z zakresu tej instytucji postępowanie zakończone ostateczną decyzją, która później została zmieniona w określonym zakresie. Całkowicie bezzasadne jest zatem zarzucanie naruszenia art. 134 Ppsa i wskazywanie, że nie jest możliwe wstrzymanie decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta została zmieniona. Wydanie zatem przez Starostę [...] orzeczenia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji było jak najbardziej zasadne i z tego powodu. 4.6. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego aktu i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 4.7. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Nie było jakichkolwiek podstaw, aby Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a względnie lit. c Ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O sprostowaniu orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 Ppsa.