II SA/Kr 1196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia 8 września 2020 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z 20 listopada 2019 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S. pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 20 listopada 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A. S. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: Budynek usługowo-mieszkalny na działce nr [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodociągowa, kanalizacyjną, opadową, gazową, elektryczną, c.o., wentylacji mechanicznej), infrastrukturą techniczną (wlz energetyczną), przebudową sieci: linii kablowej NN, teletechnicznej, kanalizacji ogólnospławnej, na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K.. W wyniku rozpoznania odwołań A. S.-S., D. S., A. K., R. J., M. S.-J., M. J.-M. oraz M. P., Wojewoda decyzją z 8 września 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wyjaśniono, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant. W ocenie Wojewody projekt budowlany jest kompletny, opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, został trwale zszyty. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie określona została II kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych (projekt budowlany - karty 68, 201 i 278). Projekt zawiera opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia składające się z: opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego oraz projektu geotechnicznego (karty 274-285 projektu budowalnego). Projekt budowlany (rzut parteru - karta 182 i rys. projektu zagospodarowania terenu - karta 76 projektu budowlanego) został bez uwag zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza przepisów o warunkach technicznych. Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935) zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (karty 179-180 projektu budowlanego). W oparciu o określony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej wyznacza krąg stron postępowania, nie będąc jednak związanym informacją projektanta o obszarze oddziaływania. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. wyznaczył krąg stron niniejszego postępowania szerszy niż wyznaczony przez projektanta obszar oddziaływania, obejmujący nieruchomości: działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] oraz dodatkowo [...] obr. [...] w K.. Nie uzasadnił jednak tego, jakimi kryteriami się w tym zakresie kierował. W ocenie organu odwoławczego w obszarze oddziaływania inwestycji winna znaleźć się również działka nr [...] obr. [...] w K.. Organ odwoławczy dokonał również zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 21 czerwca 2007 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy (zwaną dalej wz), przeniesioną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 31 maja 2011 r., znak: [...], na rzecz A. S., dostrzegając w tym zakresie kwestie wymagające wyjaśnienia. Odpowiadając na zarzuty odwołujących się, Wojewoda stwierdził, że dotyczą kwestii cywilnoprawnych, a ewentualne szkody wywołane np. nieprawidłowym zabezpieczeniem wykopów na terenie budowy nie mogą podlegać ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Za organizację terenu budowy i zachowanie zasad bezpieczeństwa w trakcie ich wykonywania odpowiada kierownik budowy. Dodatkowo na inwestora nałożono obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Ponadto Wojewoda jako organ II instancji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do rozstrzygania kwestii dojazdu pojazdów budowy. Zasady te ustala właściciel/zarządca nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zapadła przedwcześnie. Sprawa winna być rozpatrzona w toku ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ l instancji, a organ ten zweryfikuje krąg stron tego postępowania oraz umożliwi zapoznanie się z przedmiotem sprawy i wypowiedzenie się wszystkim stronom oraz odniesie się do ich uwag. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji wyjaśni wskazane przez organ II instancji niejasności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji sprawy wyłącznie pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji. A. S. w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione uchylenie przez Wojewodę decyzji Nr [...].1./2019 Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla Inwestora A. S. pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji przez organ II instancji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał w sprawie pozwalał na ustalenie, że zarzuty skierowane przez odwołujących są nieuzasadnione, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak analizy zgromadzonego w sprawie materiału dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamierzenie budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji II instancji. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ l instancji przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniem dla Inwestora pozwolenia na budowę nie dokonał jego właściwej oceny, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 20 listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, przeprowadzenie dowodów wymienionych w treści sprzeciwu na okoliczności tam wskazane, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego architekta na okoliczność wykazania zgodności decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 listopada 2019 r. ze sztuką budowlaną oraz przepisami zawartymi w prawie budowlanym, prawidłowości wykonania linijki słońca, prawidłowości wykonania projektu budowlanego, braku zacienienia sąsiadujących budynków, dostępu projektowanej nieruchomości oraz sąsiadujących nieruchomości do drogi dojazdowej oraz miejsc parkingowych, zapewnienia ściany ognioodpornej i ochrony przeciwpożarowej, zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy główna przyczyna wydania decyzji kasacyjnej leżała w błędnym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji przez organ pierwszej instancji, a co za tym idzie – w błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. wyznaczył obszar oddziaływania szerzej wprawdzie, niż to wskazywał projektant, obejmując działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz dodatkowo [...] [...] w K.. Nie uzasadnił jednak, jakimi kryteriami się przy tym kierował. A. K., która wniosła odwołanie, ale nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, na wezwanie Wojewody wyjaśniła, że jest właścicielką dwóch lokali mieszkalnych numer [...] i numer [...] w budynku przy ul. [...], zlokalizowanym na działce nr [...] i posiada w tej nieruchomości [...] udziałów. Wskazała, że pomiędzy działką nr [...], na której planowana jest inwestycja a działką nr [...] znajduje się droga wewnętrzna. Podobnie rzecz się ma z budynkiem na działce nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. [...], którego współwłaściciele zostali uznani za strony tego postępowania. Z treści złożonego przez nią pisma wynika, że w prowadzonych dotychczas postępowaniach dotyczących budowy na działce nr [...] była uznawana za stronę. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obr[...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem A. K., jak i pozostali właściciele tej nieruchomości, powinni mieć zapewniony udział w tym postępowaniu. Wskazał bowiem, że z wiedzy ogólnej o kierunkach świata wynika, że cień projektowanego budynku będzie padał na elewację budynku przy ul. [...] (dz. [...] obr. [...] w K.), zatem inwestycja będzie oddziaływać na tę nieruchomość. Zdaniem Sądu, brak precyzyjnego zbadania kręgu stron stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wymagających od organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak zapewnienia czynnego udziału wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi natomiast o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo to przysługuje stronie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu przed organem II instancji. Organ odwoławczy nie mógł naprawić skutków stwierdzonych naruszeń we własnym zakresie, w szczególności w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu przedstawione okoliczności, oparte na założeniu, że wobec oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomość zlokalizowaną na działce nr [...] wszyscy jej właściciele powinni być stronami tego postępowania, przesądzają, że stanowisko organu odwoławczego co do postaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe i uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zastrzec przy tym należy, iż w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Sąd nie może weryfikować tego, czy właścicielom nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) rzeczywiście przysługuje przymiot strony. Kwestię statusu strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., odwołujący się do kryterium interesu prawnego lub obowiązku. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje ją szczególnie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Jest to, w istocie swej, zagadnienie materialnoprawne, które, jak wskazano powyżej, nie podlega weryfikacji Sądu w tym postępowaniu ze względu na treść art. 64e p.p.s.a. Powyższe stanowisko uzasadnia również ograniczenie wynikające z art. 64b § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie ze sprzeciwu toczy się bez udziału uczestników na prawach strony, w tym podmiotów, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi (sprzeciwu), czyli bez udziału osób bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem przedstawionego zagadnienia materialnoprawnego. W konsekwencji powyższego należało uznać zarzuty podniesione w sprzeciwie za niezasadne. Po pierwsze, nietrafny jest zarzut niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a., skoro właśnie ten przepis stanowił podstawę zakwestionowanej przez skarżącego decyzji Wojewody. W ocenie Sądu organ zastosował go w sposób prawidłowy, wykazując naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po drugie, niezasadny był zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy zbadał sprawę we właściwym zakresie i w wyniku tej weryfikacji dopatrzył się naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, które uzasadniało uchylenie decyzji. To, czy ocena została dokonana prawidłowo ze względu na obwiązujące normy prawa materialnego, musi pozostać kwestią otwartą. Nie mógł, po trzecie, zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 34 p.b. Zarzut ten został sformułowany bardzo ogólnikowo i nie odnosi się do konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z uzasadnienia sprzeciwu wynika natomiast, że w ocenie skarżącego przedłożony w sprawie projekt budowlany jest prawidłowy i kompletny. Sąd wskazuje jednak, że to nie kwestia kompletności i prawidłowości projektu budowlanego przesądziła o uchyleniu decyzji, lecz naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, które wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez ten organ. Nie mógł wreszcie zostać również uwzględniony sformułowany w uzasadnieniu sprzeciwu zarzut przewlekłości postępowania. Kwestia ta nie mieści się w zakresie oceny Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Trudno jednak nie dostrzec, że zarzucając organom prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę od 2013 r., skarżący pomija, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został 11 września 2019 r. Jako niedopuszczalny należało uznać wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego architekta na okoliczność wykazania zgodności decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 listopada 2019 r. nr [...] zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami zawartymi w prawie budowlanym, prawidłowości wykonania linijki słońca, prawidłowości wykonania projektu budowlanego, braku zacienienia sąsiadujących budynków, dostępu do projektowanej nieruchomości oraz sąsiadujących nieruchomości od strony drogi dojazdowej oraz miejsc parkingowych, zapewnienia ściany ognioodpornej i ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił również wniosku o przeprowadzenie dowodu z "pism wyjaśniających składanych w procesie zatwierdzenia projektu budowlanego". Już pobieżna analiza treści tych pism wskazuje, że nie dotyczą one postępowania, w którym zapadła decyzja Prezydenta Miasta K. z 19 listopada 2019 r. Ze sprzeciwu nie wynika natomiast, na jaką dokładnie okoliczność miałby być ten dowód przeprowadzony. Sąd nie dostrzegł również podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, po myśli art. 64d § 2 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.