I OSK 292/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1471/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K.I. o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1471/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę Województwa [...], dalej jako "Województwo" na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "Minister" z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Sprawa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] maja 2010 r., którą to odmówiono stwierdzenia nabycia przez Województwo, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości stanowiącej własność K.I., zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] [...] – [...] (poprzednie oznaczenie nr [...] [...] - [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow[...] ha, obręb ewidencyjny nr [...] miasto P., przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]. Skarżące Województwo wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciło: 1. mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy I i II instancji, prawidłowo (po wznowieniu postępowania) odmówiły uchylenia dotychczasowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do wydania decyzji o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisu, w sytuacji gdy materiał dowodowy w sprawie stanowił podstawę do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa, c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny przedłożonych przez stronę nowych dowodów w postaci zdjęć lotniczych i opinii geodety w sposób dowolny, prowadzący do wniosku, że zdjęcia nie potwierdzają, iż droga publiczna na dzień 31 grudnia 1998 r. zlokalizowana była na działce gruntu numer [...] położonej w miejscowości [...], podczas gdy prawidłowe ocena dowodów winna prowadzić do ustalenia, iż sporna działka na dzień 31 grudnia 1998 r. pozostawała zajęta pod drogę publiczną, d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedłożone przez stronę w toku postępowania dowody w postaci zdjęć lotniczych z [...] czerwca 1996 r. oraz z [...] września 2014 r. wraz z opinią geodezyjną, nie stanowią dowodu potwierdzającego, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. zlokalizowana była na działce gruntu numer [...] położonej w miejscowości [...]; 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, po. 872 ze zm.), dalej jako "Przepisy wprowadzające", poprzez uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, jednoznacznie, iż na działce zlokalizowana była droga publiczna. W oparciu o powyższe zarzuty Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyło również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie analiza zdjęcia z czerwca 1996 r., jednoznacznie wskazuje, że działka numer [...] obręb [...] miasto [...], w 1996 r. zajęta była pod drogę publiczną, a powyższy stan utrzymuje się do dnia dzisiejszego (powyższe potwierdzone jest również zdjęciem wykonanym [...] września 2014 r.). Świadczy to o tym, że również na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa droga musiała być posadowiona na spornej działce numer [...]. Okoliczność tę ma również potwierdzać opinia z [...] lipca 2017 r., sporządzona przez geodetę uprawionego. W ocenie Województwa, wbrew twierdzeniom WSA, nie jest istotne czy na zdjęciach lotniczych wyrysowane zostały granice działki, gdyż zdjęcia lotnicze obrazują przebieg drogi z którego wynika, że działka numer [...] zajęta była pod drogę publiczną. Skoro zaś zgormadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż droga publiczna przebiegała przez sporną działkę, to okoliczność ta powinna skutkować nabyciem jej własności z mocy prawa przez Województwo, zaś na obecnym etapie, mając na uwadze treść art. 151 § 2 k.p.a. oraz fakt, że sprawa dotyczy postępowania wznowieniowego powinna skutkować stwierdzeniem, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K.I. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, a także oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Podkreśliła ona, że przedmiotem niniejszego postępowania jest trzeci z kolei wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...] maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa , z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości stanowiącej własność K.I. Decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania na wniosek Zarządu Województwa. Jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ugruntowane jest stanowisko, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; 2) nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przyjmuje się jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydal decyzję (por. Kodeks postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 824-826). W sytuacji powołania we wniosku o wznowienie postępowania konkretnych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowody te muszą przejść przez wstępną fazę badania dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a następnie są poddawane ocenie w postępowaniu, gdzie organ wyjaśnia, na podstawie tych konkretnych dowodów, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania, a jeżeli tak to, przechodzi do fazy rozpatrywania istoty sprawy (art. 149 § 1 k.p.a.). To konkretne dowody powoływane jako podstawa wznowienia pozwalają organowi na przejście do fazy ponownego rozpoznawania istoty sprawy, a zatem dopiero w tej ostatniej fazie postępowania organ ocenia całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zatem rzeczą wnioskującego o wznowienie postępowania było wykazanie, że wskazane przez niego nowe dowody mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że prawdopodobnie w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego gdyby te dowody były znane orzekającym organom przed wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej działki. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z dołączonej opinii wynika jedynie to, że przebieg korony jezdni był taki sam w 1996 roku i w 2014 roku. Jak jednak słusznie zwrócił uwagę organ, z opinii tej nie wynika, gdzie położona była nieruchomość. Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie przedłożonych do wniosku dowodów nie wykazał, że przedmiotowy grunt był zajęty pod drogę publiczną – drogę wojewódzką nr [...], to nie można uznać, że przedłożone przez stronę dowody miały istotny wpływ na ustalenie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy." W świetle przedstawionych okoliczności trafnie przyjęto, że skarżący kasacyjnie nie wykazał zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, przez które ustawodawca rozumie nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafne. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek K.I. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego bowiem przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania.