I SA/Wa 1471/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] maja 2010 roku, wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej : "ustawa z 13 października 1998 roku"), odmówił stwierdzenia nabycia, przez Województwo [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości stanowiącej własność Pani K.I., zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] (poprzednie oznaczenie nr [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny nr [...] m. [...], przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...] (Nieruchomość). Wojewoda po wznowieniu postępowania, na wniosek [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (Skarżący), decyzją z [...] marca 2011 roku, odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...] maja 2010 roku. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2011 roku, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2011 roku. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17maja 2012 roku, sygn. akt I SA/Wa 2310/11. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 kwietnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 2458/12, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji. Skarżący pismem z [...] czerwca 2014 wystąpił z kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania. Wojewoda decyzją z [...] października 2014 roku odmówił wznowienia postępowania, a jego decyzja utrzymana została w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 roku. Trzeci wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez Skarżącego [...] listopada 2016 roku. Uzasadniając wniosek Skarżący wskazał, że pozyskał dokumenty poświadczające że działka nr [...] na dzień [...].01.1999 r. stanowiła część pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2017 roku Wojewoda wznowił postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z [...] maja 2010 roku a następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 roku odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] maja 2010 roku. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 roku. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że Skarżący jako nowe dowody wskazał zdjęcia lotnicze, wykonane [...] czerwca 1996 roku oraz w[...] kwietnia 2014 roku, przekazane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmujące obszar, na którym położona jest działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] miasto [...]. Ponadto do akt sprawy dołączono opinię dotyczącą przebiegu pasa drogi wojewódzkiej nr [...] z dnia [...].07.2017 r., sporządzoną przez geodetę uprawnionego R.W. i geodetę M.M., w której wskazano, iż na podstawie analizy ww. zdjęć lotniczych, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stwierdza się tożsamy przebieg korony jezdni na opracowaniu archiwalnym i obecnym. Organy wyjaśniły z opinii tej nie wynika jednoznacznie, że działka nr [...] zajęta była pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 roku. Ponadto przedłożone zdjęcia nie są wystarczająco szczegółowe i nie wskazują gdzie znajduje się nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Organy wskazały dodatkowo, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku następowało, jeżeli w [...] grudnia 1998 roku poza przesłanką zajęcia zostały spełnione przesłanki: braku prawa własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda w decyzji z [...] maja 2010 roku odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] również ze względu na brak wykazania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu [...] grudnia 1998 roku. Nowe dowody przedstawione przez Skarżącego w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii władztwa sprawowanego przez podmiot publiczny na dzień [...] grudnia 1998 roku. Wobec powyższego organy uznał, że na podstawie przedłożonych dokumentów, Skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 roku oraz władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę zarzucając decyzji Ministra naruszenie : 1. przepisów postępowania to jest : a. art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy i niepodjęcie przez organ czynności mających na celu ocenę przedłożonego przez stronę postępowania materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych nieruchomości oraz opinii geodezyjnej, b. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ pierwsze instancji działań zmierzających do zebranie i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w kontekście przedłożenia przez stronę postępowania nowego materiału dowodowego (zdjęć lotniczych drogi publicznej) oraz analizy geodezyjnej, c. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. d. art. 84 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wyjaśnienie przywołanych przez stronę okoliczności w sytuacji gdy organ kwestionuje sporządzoną przez stronę opinię biegłego wymagało przeprowadzenia analizy przez biegłego działającego na zlecenie organu, e. art. 151 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, 2. naruszenie prawa materialnego to jest art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość na dzień [...] grudnia 1998 roku nie była zajęta pod drogę publiczną podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że na działce zlokalizowana była droga publiczna. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania K.I. również wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Skarżący jako nowe dowody złożył do akt sprawy zdjęcia lotnicze z [...] czerwca 1996 roku oraz z [...] września 2014 roku, uzupełnione następnie o opinię geodezyjną. Z opinii tej wynika jedynie, że przebieg korony jezdni był taki sam w 1996 roku i w 2014 roku. Jak jednak słusznie zwróciły uwagę organy, z opinii tej nie wynika, gdzie położona była Nieruchomość. Sąd powyższe stanowisko organów w pełni podziela. Sąd podkreśla dodatkowo, że położenie przedmiotowej Nieruchomości nie zostało wrysowane na zdjęcia lotnicze, nie jest zatem możliwe ustalenie, czy stanowisko biegłych dotyczące tożsamego przebiegu korony jezdni w 1996 roku i w 2014 roku może mieć jakikolwiek wpływ na ustalenia faktyczne co do sprawowania spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku w stosunku do spornej Nieruchomości. Sąd wskazuje również, że wbrew twierdzeniom Skarżącego organ nie zakwestionował przedstawionej opinii biegłego. Wyjaśnił jedynie, że opinia ta pozostaje bez związku ze sprawą, nie pozwala bowiem na wyjaśnieniem, czy nad przedmiotową działką sprawowane było władztwo publicznoprawne, a niewykazanie tej kwestii było podstawą odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności spornej Nieruchomości w decyzji z [...] maja 2010 roku. Skarżący podnosił w skardze, że skoro w decyzji z [...] maja 2010 roku ustalono, że sporna działka wchodziła w skład drogi, to nieuprawnione jest stwierdzenie organu, iż przedłożone zdjęcia nie dają podstaw do przyjęcia, że droga znajduje się właśnie na tej działce. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że w decyzji z [...] maja 2010 roku nie zostało wskazane wprost, że przedmiotowa działka zajęta jest pod drogę publiczną. Decyzja z [...] maja 2010 roku wydana została na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji Wojewody przez Ministra Infrastruktury. Minister uchylając decyzję Wojewody wskazał, że konieczne jest udowodnienie kwestii zajęcia działki pod drogę publiczną. W decyzji z [...] maja 2010 roku Wojewoda wskazał wprost, że nie została wykazana przesłanka władztwa publicznego. Nie odniósł się natomiast wprost do kwestie spełnienia przesłanki zajęcia Nieruchomości pod drogę publiczną. Z wyroku tutejszego sądu z 17 maja 2012 roku wynika, że zarówno w ocenie organów prowadzących ówczesne postępowanie wznowieniowe jak również w ocenie sądu, w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2010 roku nie została spełniona nie tylko przesłanka władztwa publicznego ale i przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Sąd oceniając zgromadzony materiał dowodowy wskazał : "przy wyjaśnianiu przesłanki zajęcia nieruchomości (jej części) pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy chodzi o ustalenie faktycznego zasięgu drogi publicznej na gruncie prywatnym, w tym ustalenie jakie konkretne elementy drogi (pasa drogowego) w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1998 r. znajdowały się na danym gruncie i jaką przestrzeń tego gruntu zajmowały. Do wyjaśnienia tej przesłanki nie mają przesądzającego znaczenia dowody, które obrazują tzw. formalny przebieg drogi - przebieg drogi wynikający z linii rozgraniczających drogę nakreślonych np. w wytworzonej przed dniem [...] grudnia 1998 r. dokumentacji geodezyjnej, planistycznej. Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie przedłożonych do wniosku dowodów nie wykazał, że przedmiotowy grunt był zajęty pod drogę publiczną – drogę wojewódzką nr [...], to nie można uznać, że przedłożone przez stronę dowody miały istotny wpływ na ustalenie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy." Oznacza to zatem, że również kwestia zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną nie została przesądzona w decyzji z [...] maja 2010 roku. Jak również wyjaśnił tutejszy sąd w wyroku z 17 maja 2012 roku I SA/Wa 2310/11 (a sąd obecnie rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela), przepisy o trybach nadzwyczajnych zawarte w k.p.a należy interpretować ściśle, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Z przepisów o wznowieniu postępowania wynika zaś, że w sytuacji powołania we wniosku o wznowienie postępowania konkretnych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowody te muszą przejść przez wstępną fazę badania dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa), a następnie są poddawane ocenie w postępowaniu, gdzie organ wyjaśnia, na podstawie tych konkretnych dowodów, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania, a jeżeli tak to, przechodzi do fazy rozpatrywania istoty sprawy (art. 149 § 1 Kpa). To konkretne dowody powoływane jako podstawa wznowienia pozwalają organowi na przejście do fazy ponownego rozpoznawania istoty sprawy, a zatem dopiero w tej ostatniej fazie postępowania organ ocenia całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że nie pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Takie ustalenie stanowiło podstawę do wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie stwierdzenie takie uniemożliwiało organowi prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego. Za niezasadne uznać należy zatem podniesione w skardze zarzuty dotyczące zaniechania przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania, w tym dowodów z opinii biegłego. Organ uznając, że w sprawie nie pojawiły się nowe dowody mające znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy nie może przechodzić do fazy ponownego rozpoznania istoty sprawy. W konsekwencji, skoro w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2010 roku nie zostało wykazane ani zajęcie ani też władztwo publicznoprawne nad nieruchomością, a obecnie przedłożone dokumenty tych okoliczności również nie potwierdzały, organy postąpiły prawidłowo stosując art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.