I OSK 320/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1769/19 w sprawie ze skargi M. O. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. O. i M. W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 1769/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. [...], ozn. hip. jako [...], w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2017 r. nr [...], a w punkcie 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 26 marca 2003 r., L.dz. 607/2/03 w księdze hipotecznej pod nazwą "N.", jako poprzedni właściciele uregulowanej w tej księdze nieruchomości o powierzchni 1183 m2 ujawnieni są J. D. i J. S. w równych częściach niepodzielnie, na mocy aktu z [...] sierpnia 1939 r. W dziale II wykazu znajduje się wzmianka z wniosków: - dz.kw. [...] z 1 kwietnia 1950 r. (po przerejestrowaniu 29 marca 1956 r. – dz.kw. [...]) o dokonanie wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości hip. nr [...] na rzecz E. D. co do połowy i Z. F. co do drugiej połowy, z nabycia od J. D. i J. S.; - dz.kw. [...] z 6 kwietnia 1955 r. (po przerejestrowaniu 26 marca 1956 r. – dz kw. [...]) o dokonanie wpisu przeniesienia prawa własności udziału stanowiącego połowę nieruchomości hip. Nr [...] na rzecz W. D. – z nabycia od Z. F. W dniu 3 czerwca 1949 r. ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret z 1945 r.). Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1955 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. rozpatrzyło odmownie ww. wniosek stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W decyzji z [...] lipca 1967 r., nr [..], Ministerstwo Gospodarki Komunalnej stwierdziło, że decyzja z [...] marca 1955 r. jest prawidłowa. Decyzją z [...] kwietnia 1975 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. K. [...] wskazując, że przedmiotowa działka zabudowana była budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zawierającym 15 izb mieszkalnych oraz 2 sklepy, a ponadto została faktycznie objęta w posiadanie 5 maja 1955 r. W dniu 10 sierpnia 1999 r. E. D. wystąpiła z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W związku ze śmiercią ww. w jej miejsce do postępowania przystąpił M. O. Następnie 7 grudnia 2015 r. do postępowania przystąpili M. W. i D. S. – następcy prawni W. D. W związku z uznaniem, że pomiędzy postępowaniem odszkodowawczym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, zakończonym decyzją z [...] kwietnia 1975 r., a postępowaniem odszkodowawczym zainicjowanym wnioskiem z 10 sierpnia 1999 r. przez E. D. zachodzi tożsamość podstaw prawnych, Prezydent W. decyzją z [...] maja 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. O., M. W. i D. S. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta. W. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 1945 r., grunt przedmiotowej nieruchomości aktualnie wchodzi w skład działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność W. W ocenie Wojewody zarówno sprawa zakończona ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z 1975 r., jak i sprawa umorzona decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2017 r. dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłych właścicieli nieruchomości – ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu z 1945 r. Także interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów nie uległy zmianie. Badając tożsamość stanu prawnego kontrolowanych spraw odszkodowawczych Wojewoda zauważył, że decyzja z 1975 r. wydana została na podstawie art. 53 i 55 ustawy z 12 marca 1958 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.), a aktualnie rozpatrywany wniosek odszkodowawczy z 10 sierpnia 1999 r. złożony został w trybie art. 215 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.). W ocenie Wojewody stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej w 1975 r. (tożsamej przedmiotowo i podmiotowo z niniejszą sprawą) art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. oraz aktualnie regulujący tę materię art. 215 ust. 2 u.g.n. zawierają tożsamą treść normatywną. Wojewoda stwierdził, że pomimo zmiany literalnego brzmienia przepisu, dotyczącego odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu warszawskiego w stosunku do regulacji zawartej w art. 53 u.z.t.w.n. należy uznać, iż zarówno sprawa administracyjna zakończona decyzją z 1975 r., jak też sprawa o odszkodowanie wszczęta wnioskiem złożonym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. są sprawami, co do których postępowanie administracyjne toczy się w tym samym stanie prawnym, gdyż zmiana treści przepisu, stanowiącego podstawę materialną przyznania odszkodowania za nieruchomość nie zaszła w takim stopniu, który spowodował, że zakres przedmiotowy sprawy przed Prezydentem W. nie jest tożsamy z zakresem postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy W. Wojewoda podniósł również, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono zmiany faktów prawotwórczych, które powodowałyby konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego lub odmiennego załatwienia sprawy. Wojewoda wskazał, że sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, prowadzone w 1975 r. oraz w latach od 1998 r. są tożsame. W sytuacji zatem, gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów u.z.t.w.n., to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami ani na podstawie przepisów u.g.n. Dopiero wzruszenie decyzji o odszkodowaniu doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy bez wzruszenia decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie u.z.t.w.n. powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zdaniem Wojewody, skoro w sprawie rozstrzygniętej decyzją z 1975 r. oraz w sprawie obecnie zainicjowanej przez następców prawnych przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości istnieje tożsamość materialnoprawnych podstaw dochodzonego odszkodowania to w rozpoznawanej sprawie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Brak więc było możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonego przez strony żądania, co oznacza, że umorzenie zainicjowanego ich wnioskiem postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości było prawidłowe, a tym samym podjęcie decyzji o tej treści nastąpiło zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na powyższą decyzję złożyli M. O. i M. W. (dalej: skarżący), zarzucając naruszenie art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu skargi wskazali, że stanowisko organów jest błędne, gdyż niezasadnie przyjmują one założenie o tożsamości materialnoprawnej rozstrzyganych uprawnień odszkodowawczych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że regulacja zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n., stanowiąca powielenie unormowania przyjętego w art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.) w sposób odmienny unormowała przesłanki ustanowienia odszkodowania za utracone grunty warszawskie od regulacji przyjętej w art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. Sąd I instancji wyjaśnił, że różnica między tymi uregulowaniami polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu, na zastąpieniu sformułowania "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", jak również na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki dotyczącej utraty możliwości faktycznego władania działką po 5 kwietnia 1958 r. Taka zmiana brzmienia przepisu, nie oznacza zmiany o charakterze redakcyjnym, ale prowadzi do ustanowienia odmiennej treści normatywnej przepisu. Zatem zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów do ustalenia odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela będzie wymagać zasadniczo odmiennych ustaleń stanu faktycznego od ustaleń, które winny być poczynione przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie u.z.t.w.n., których to ustaleń przy podejmowaniu decyzji z 1975 r. organ nie czynił, albowiem oceniał wówczas możliwość ustalenia odszkodowania za posadowiony na gruncie budynek (ustalając, że jest on budynkiem wielorodzinnym), a nie za grunt, co stanowi także przedmiot wniosku z 1999 r. (żądanie odszkodowania za działkę i dom). Sąd I instancji wskazał, że roszczenie odszkodowawcze dochodzone na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. obejmuje zarówno odszkodowanie za określony w tym przepisie budynek, jak też odszkodowanie za grunt, na którym budynek ten był lub mógł być posadowiony. Ustawodawca określając przedmiot, za który należy się odszkodowanie użył bowiem spójnika "oraz", co oznacza, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego jak i działki, na której był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie. O ile bowiem na podstawie art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. uprawnione było twierdzenie, że chodziło o działkę niezabudowaną przewidzianą pod budowę domu jednorodzinnego to już pod rządami art. 215 ust. 2 u.g.n. twierdzenie takie jest nieuprawnione. Ustawodawca na potrzeby odszkodowania polecił odnośnie przeznaczenia działki sięgnąć do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie dekretu z 1945 r. Jeśli w owym czasie działka, zgodnie z obowiązującym wtedy planem zabudowania, mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, to zarówno gdy pozostała niezabudowana jak i gdy została zabudowana domem jednorodzinnym czy innym budynkiem, to z uwagi na możliwość zabudowy jednorodzinnej wynikającej dla tej działki z omawianego planu spełniać będzie przesłanki odszkodowawcze z art. 215 ust. 2 u.g.n. Okoliczności te, a więc odmienny zakres przedmiotowy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z 1975 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem złożonym w 1999 r. uszły uwadze organów, co z kolei uzasadnia zarzut, że podjęły one rozstrzygnięcie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc uchybiły przy jej rozpoznawaniu przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który zadecydował o wyniku sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że skoro w sprawie rozstrzygniętej decyzją z 1975 r. oraz w sprawie zainicjowanej w 1999 r. nie istnieje tożsamość materialnoprawnych podstaw dochodzonego odszkodowania to w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej. Brak było więc przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego żądania. W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. przez brak oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia organów I i II instancji wynikającego z występowania bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania administracyjnego, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. i art. 53 i 55 u.z.t.w.n. przez przyjęcie, że sprawa rozstrzygnięta decyzją z 1975 r. nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2017 r. utrzymaną następnie w mocy przez zaskarżoną decyzję Wojewody i w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydenta W. oraz decyzji Wojewody, mimo że organy wydając ww. decyzje, prawidłowo zinterpretowały stan prawny na gruncie art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako przeprowadzony w warunkach res iudicata, co skutkować musiało umorzeniem postępowania z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. przez wskazanie, że w toku postępowania organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji w której organy w sposób prawidłowy uznały, że sprawa rozstrzygnięta w 1975 r. i sprawa zainicjowana w 1999 r. są tożsame, co skutkuje stanem powagi rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestia tożsamości spraw o odszkodowanie za nieruchomość warszawską w oparciu o odpowiednie przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. oraz w oparciu o przepisy wcześniej obowiązujących ustaw, tj. u.z.t.w.n. oraz u.g.g.w.n. była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W tym zakresie sądy pozostawały zgodne, że sprawy takie pod względem podmiotowym i przedmiotowym są tożsame i jeśli w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, wydana w oparciu o te wcześniejsze przepisy, to w przypadku wniosku mającego swoje oparcie na art. 215 ust. 2 u.g.n. zasadne jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, prowadzona w 1975 r. oraz zainicjowana wnioskiem z 1999 r. są tożsame. W sytuacji zatem, gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów u.z.t.w.n. ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów u.g.g.w.n. ani na podstawie przepisów u.g.n. Dopiero wzruszenie decyzji o odszkodowaniu doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy bez wzruszenia decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie u.z.t.w.n. powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że pomimo zmiany literalnego brzmienia przepisu, dotyczącego odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu warszawskiego w stosunku do regulacji zawartej w art. 53 u.z.t.w.n., należy uznać, iż zarówno sprawa administracyjna zakończona decyzją z 1975 r., jak też sprawa o odszkodowanie wszczęta wnioskiem złożonym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. są sprawami, co do których postępowanie administracyjne toczy się w tym samym stanie prawnym. Sama zmiana treści przepisu, stanowiącego podstawę materialną przyznania odszkodowania za nieruchomość nie zaszła w takim stopniu, który spowodowałby, że zakres przedmiotowy sprawy przed Prezydentem W. nie jest tożsamy z zakresem postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z 1975 r. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku z 1999 r. w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 u.g.n, spowodowałoby, że w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje administracyjne dotyczące tej samej sprawy, a decyzja późniejsza podlegałaby procedurze stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący oraz uczestnik postępowania – D. S. wnieśli o jej oddalenie. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zasadnicze znaczenie dla skuteczności zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania ma rozważenie zarzutu dotyczącego art. 215 ust. 2 u.g.n. i art. 53 u.z.t.w.n. w kontekście tożsamości spraw dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Stawiając tezę o tożsamości przedmiotu obu postępowań i tożsamości stanu prawnego nie postawiono jednak w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. W sposób odbiegający od opisu stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd I instancji, zidentyfikowano też przedmiot odszkodowania, stwierdzając na str. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy orzeczenie w zakresie odszkodowania za działkę budowlaną na podstawie art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. wyklucza ponowne odszkodowanie za tę działkę na podstawie art. 25 ust. 2 u.g.n. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w przeważającej części sprowadza się natomiast do przytoczenia fragmentów cytatów z wyroków sądów administracyjnych, ich przytoczenie nie zostało jednak uzasadnione przez wykazanie podobieństwa okoliczności faktycznych ze sprawą niniejszą. Warunkiem skutecznego powoływania się na orzeczenia wydane w innych indywidualnych sprawach jest wykazanie, że sprawy te są pod względem faktycznym w istotnym zakresie podobne do sprawy rozstrzyganej. Już przytoczone fragmenty uzasadnień wyroków pozwalają stwierdzić, że wydane w nich rozstrzygnięcia dotyczyły spraw częściowo odmiennych, o czym świadczy czynione przez sądy zastrzeżenie, że między art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zachodzi istotna różnica, jeżeli chodzi o nieruchomości zabudowane, jak też konkluzje, że dopiero usunięcie z obrotu prawnego decyzji ustalającej odszkodowanie, umożliwia przeprowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie odszkodowania. W niniejszej sprawie decyzja wydana na podstawie art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. była decyzją odmowną i nie ustalała odszkodowania, dotyczyła odszkodowania za budynek, nie za działkę budowlaną. Te okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji i co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo. Kwestia relacji między art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 215 u.g.n. jest bowiem znacznie bardziej zniuansowana, niż przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Potwierdza to wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2022/19, przytoczony także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Został on wydany w sprawie, w której decyzja wydana na podstawie art. 53 u.z.t.w.n. przyznawała odszkodowanie za działkę budowlaną, a strony ponownie wystąpiły o odszkodowanie za tę samą działkę na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Akceptując umorzenie postępowania NSA wskazał, że działka nie była zabudowana, i podał, że skoro ustalono już za nią odszkodowanie na podstawie art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n., to zachodzi stan res iudicata. W końcowej części uzasadnienia Sąd zaakcentował też, że przytaczane przez stronę skarżącą wyroki dotyczą innych sytuacji, gdy wydano w sprawach decyzje odmowne, co oznacza, że Sąd tę okoliczność uznał za relewantną. Podobne stanowisko, gdy chodzi o stan faktyczny, w którym doszło w przeszłości do ustalenia i wypłaty odszkodowania zaprezentowano w wyroku z 3 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1004/19, powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na różnice w pozycji prawnej poprzednich właścicieli, którym przyznano odszkodowanie na podstawie przepisów u.z.t.w.n. i którym takiego odszkodowania odmówiono wskazuje się także w piśmiennictwie (zob. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV, LexisNexis 2010, komentarz do art. 215, teza 10 i 11). Przypadku, gdy w obrocie pozostaje decyzja odmowna dotyczy natomiast przykładowo prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., I SA/Wa 1002/12, w którym dostrzeżono, że regulacja art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 215 ust. 2 u.g.n. różnią się w zakresie, jaki dotyczy odszkodowania za działki budowlane. Potwierdzają to stanowisko także cytowane w skardze kasacyjnej wyroki zastrzegające, że między analizowanymi regulacjami nie zachodzi istotna różnica, gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną (wyrok NSA z 8 września 2004 r., I OSK 584/04). Dla podsumowania powyższych uwag przydatna jest argumentacja przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09. Zawarte w pkt III. 3.5. uzasadnienia tego wyroku stwierdzenia, że rozwiązania zawarte w art. 214 i 215 u.g.n. stanowią "kontynuację" rozwiązania zawartego uprzednio w u.g.g.w.n. i – pośrednio – w u.z.t.w.n. nie należy przy tym rozumieć jako potwierdzenia normatywnej tożsamości kolejnych rozwiązań, ale jako stwierdzenie podtrzymania przez ustawodawcę ograniczonego zakresu przyznawania rekompensat za grunty warszawskie i przyjętego w tym zakresie modelu. Potwierdzeniem, że Trybunał dostrzega pewne odrębności regulacji dotyczących odszkodowania za działkę budowlaną jest stwierdzenie, że art. 215 ust. 2 potwierdza, iż "u.g.n. (a wcześniej u.g.g.) nie tylko nie rozszerzyła uprawnień byłych właścicieli do odszkodowania, lecz znacznie je ograniczyła ze względu na wprowadzenie dodatkowej przesłanki, niewystępującej w art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., uzależniającej odszkodowanie od dokonania oceny, czy działka budowlana mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu warszawskiego (art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. wymagał, aby działka była przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego bez ustanawiania cezury czasowej)". W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to konstatacja trafna i mająca znaczenie w niniejszej sprawie, potwierdzająca, że w pewnym aspekcie brak jest tożsamości normatywnej między art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 215 ust. 2 u.g.n. Prawidłowo dostrzegł ten aspekt również Sąd I instancji, który stwierdził, że różnica między regulacją art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. i 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy odszkodowania za grunt, co rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, niż to miało miejsce przy wydawaniu decyzji odmownej z 1975 r. W decyzji tej orzekano bowiem o dopuszczalności przyznania odszkodowania za budynek, a nie za grunt. Na gruncie regulacji art. 215 ust. 2 u.g.n. trafnie przyjmuje się, że odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej, niezależnie, czy była ona zabudowana, przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia dekretu w życie, zaś użyty w przepisie spójnik "oraz" wskazuje, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego, jak i działki, na której był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 215 teza 3, LEX/el.2021). Reasumując, skoro decyzja wydana na podstawie art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. była decyzją odmowną i dotyczyła wyłącznie odszkodowania za budynek, a w obecnym stanie prawnym dopuszczalne jest również ustalenie odszkodowania za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, to trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie zachodzi tożsamość stanu normatywnego w odniesieniu do żądania ustalenia odszkodowania za działkę, za którą do tej pory odszkodowania nie ustalono. Nie są w konsekwencji skuteczne zarzuty naruszenia art. 16 i 156 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a., oraz 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody [...] na rzecz M. O. i M. W. solidarnie kwotę 240 zł.