I OSK 250/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 779/19 w sprawie ze skargi I. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., II SA/Po 779/19, oddalił skargę I. C. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W. z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 3 czerwca 2019 r. F. T., występujący jako pełnomocnik I. C., Z. C. i M. C., wniósł do Starosty W. o zwrot nieruchomości ziemskich S. oraz P. położonych w gminie S., powiat W. We wniosku wskazano, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności po jej zmianie ustawą z 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. 2019 poz. 801), w art. 216a pozostawiono możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości innymi dekretami niż dekret 26 września 1944 r. o reformie rolnej. W związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z 4 kwietnia 2019 r. wnioskodawcy wskazali, że wnoszą o zwrot m.in.: 1. gruntów rolnych o pow. 869,83,12 ha, księga wieczysta Nr [...], przedstawionych w wyciągu z bazy danych katastru nieruchomości (art. 27 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece); 2. lasów wywodzących się z majątku ziemskiego S. gm. S. będących pod Zarządem Nadleśnictwa D. KW Nr [...]; lasów wywodzących się z majątku ziemskiego P. gm. S. będących pod zarządem nadleśnictwa Ł. KW Nr [...]; 3. nieruchomości (działki gruntów) wywodzących się z majątku S. oraz P. opisanych w opinii geodety uprawnionego A. S. na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w Wągrowcu I Wydział Cywilny. Starosta W. (dalej: Starosta) postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą nowelizującą z 4 kwietnia 2019 r. dotyczy wyłącznie uzupełnienia treści art. 136, art. 140 ustawy oraz dodania art. 142a i reguluje kwestię zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, kwestię zwrotu wypłaconych odszkodowań oraz zagadnienie terminu wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu nieruchomości. Ustawa nie zmienia treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co ustawodawca nadal nie przewiduje zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu PKWN. Starosta podkreślił również, że wnioskodawcy w piśmie z 3 czerwca 2019 r. zażądali wszczęcia sprawy o zwrot nieruchomości ziemskich S. i P. Wniosek tożsamej treści strona złożyła już wcześniej, tj. 6 listopada 2017 r. i niewątpliwym jest to, że aktualnie przed Starostą procedowana jest sprawa o "zwrot względnie wypłatę odszkodowania" za nieruchomości ziemskie S. i P. gmina S., przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie Dekretu PKWN, po wyroku WSA z 17 stycznia 2019 r., II SA/Po 346/18, którym uchylona została decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Termin zakończenia postępowania został ustalony na dzień 28 czerwca 2019 r. W ocenie Starosty w związku z tym, że w tożsamej sprawie toczy się już postępowanie, odmowa wszczęcia postępowania jest w pełni uzasadniona. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik wnioskodawczyń wskazując, że ustawa nowelizująca z 4 kwietnia 2019 r. stanowi podstawę prawną do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a organ pomija tą okoliczność. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby wniosek z 3 czerwca 2019 r. rozpoznać po zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z 6 listopada 2017 r. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Starosta prowadzi, zainicjowane wnioskiem z 6 listopada 2017 r. postępowanie w przedmiocie zwrotu – w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – "[...] nieruchomości ziemskich S., P. gm. S. pow. W. [...] w naturze względnie odszkodowanie za nieruchomości ziemskie wywłaszczone na Skarb Państwa pod pretekstem dekretu o reformie rolnej [...], obecnie należących do Agencji Nieruchomości Rolnych, oddział terenowy w P., Gminy i Miasta S., Nadleśnictw Państwowych Ł. oraz D.". Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej lub zawisłej. Zarówno w sprawie prowadzonej przez Starostę pod znakiem [...], jak i w sprawie prowadzonej pod znakiem [...], występują te same podmioty, istnieje ten sam przedmiot oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego ww. nieruchomości. Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczyła bowiem przepisu art. 216 u.g.n., który w enumeratywnym wyliczeniu wskazuje na sytuacje, w których przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych lub przejętych. W przepisie tym – po nowelizacji u.g.n. – brak jest nadal odesłania do art. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. (Dz. U. nr 3/46 poz. 13) i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Referatu Rolnego z 21 czerwca 1945 r. (Dz. U. nr 10 poz. 51). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Wojewody w imieniu I. C. i Z. C. złożył F. T. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Z. C. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 61a k.p.a. w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, gdy podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Do takich uzasadnionych przyczyn zaliczana jest sytuacja, gdy sprawa, której dotyczy wniosek, została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, względnie gdy sprawa taka jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu. Wniosek z 3 czerwca 2019 r. dotyczy sprawy tożsamej ze sprawą zainicjowaną przez te same strony wnioskiem z 6 listopada 2017 r. o zwrot nieruchomości ziemskich S. i P., gmina S., względnie wypłatę odszkodowania. Z akt sprawy oraz z wyroku z 17 stycznia 2019 r., II SA/Po 346/18 wynika, że wniosek z 6 listopada 2017 r. jest tożsamy podmiotowo (te same osoby złożyły żądanie kierowane do tego samego organu administracji publicznej) jak i przedmiotowo (to samo żądanie zwrotu lub ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości określone zbiorczo jako "nieruchomości ziemskie S. i P.", gmina S., powiat W.) z wnioskiem z 3 czerwca 2019 r. Również tożsama jest podstawa prawna, na której wnioskodawcy w obu postępowaniach opierają swoje żądania, tj. przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n."), a dokładnie przepisy działu III , rozdziału VI tej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił również, że nowelą z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) ustawodawca zmienił brzmienie ust. 2, 3, 4 i 5 art. 136, oraz dodał ust. 2a, 2b, 3a, 3b i 7 u.g.n. Ponadto zmieniono treść art. 140 przez dodanie ust. 3a i treść ust. 4 oraz dodano art. 142a. Zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej z 4 kwietnia 2019 r. przepisy w nowym brzmieniu, z wyjątkiem art. 136 ust. 7u.g.n., znajdą zastosowanie we wszelkich sprawach o zwrot o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tych zmian. Ustawa nowelizująca z 4 kwietnia 2019 r. nie zmieniła w żaden sposób przepisu art. 216 oraz art. 216a u.g.n., co zdaje się sugerować pełnomocnik skarżącej we wniosku z 3 czerwca 2019 r. Tymczasem w tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie. Zatem, zmiana przepisów u.g.n. dokonana ustawą z 4 kwietnia 2019 r., w rozpoznawanym stanie faktycznym, w żaden sposób nie kreowała nowej podstawy prawnej dochodzenia przez wnioskodawczynie zwrotu lub wypłaty odszkodowania za przejęcie przedmiotowych nieruchomości ziemskich, która umożliwiałaby wszczęcie odrębnego, od prowadzonego już w tym przedmiocie i wobec tych samych stron, postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym w skardze, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie postępowanie nie może zostać wszczęte, albowiem wniosek z 3 czerwca 2019 r. dotyczy sprawy tożsamej ze sprawą zainicjowaną przez te same strony wnioskiem z 6 listopada 2017 r. "o zwrot nieruchomości ziemskich S. i P., gmina S., względnie wypłatę odszkodowania", które to postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody z [...] lipca 2019 r., gdy faktycznie przeszkody z art. 61a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie występują i to z tego powodu, że przez "inne uzasadnione przyczyny" nie sposób uznać złożenie wniosku inicjującego postępowania w niniejszej sprawie, który nie jest zbieżny z wnioskiem złożonym historycznie jako pierwszy, co finalnie doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy są nie tylko nieruchomości, które faktycznie zostały już wskazane w treści wniosku z 2017 r., ale także i takie, które to wspomnianym wnioskiem nie zostały objęte. Fakt ten determinuje w sposób oczywisty niemożność przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa, co jednocześnie powoduje, iż uznanie niniejszej sprawy za sprawę tożsamą należy uznać za nieuprawnione. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z ugruntowanym i podkreślanym w doktrynie stanowiskiem, przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste i widoczne "na pierwszy rzut oka" (wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17). Powyższe odnosi się w szczególności do odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", które to pojęcie nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie wskazuje, że chodzi w tym wypadku o okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2020 r., II SA/Ol 1008/19 oraz wyrok WSA w Opolu z 24 października 2019 r., II SA/Op 303/19). Przyjąć względem tego należy, że wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie jest możliwe, gdy przeszkody te nie są oczywiste i prima facie dostrzegalne. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie udzielono, pozostałe strony postepowania nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zarzutów wymaga wskazania rzeczowych argumentów dla ich poparcia. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Ponieważ zakwestionowano podstawy do jego zastosowania, przyjąć należy, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Niewłaściwego zastosowania strona skarżąca upatruje w tym, że nie ma miejsca tożsamość przedmiotowa spraw objętych oboma wnioskami, wniosek złożony w sprawie niniejszej nie jest zbieżny z wnioskiem złożonym wcześniej. Dla uzasadnienia tego twierdzenia w skardze kasacyjnej nie powołano jednak żadnego argumentu. Nie przedstawiono analizy treści obu wniosków, z których wynikałaby sugerowana rozbieżność. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że tożsamość spraw nie zachodzi, bo materiał sprawy dokumentuje, że przedmiot wniosku z 3 czerwca 2019 r. jest szerszy niż wniosku pierwszego, przedmiotem są również nieruchomości, które pierwszym wnioskiem nie zostały objęte. Nie poparto jednak tej tezy żadnymi konkretnymi danymi, nie wskazano, o jakie nieruchomości chodzi. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, związany jej zarzutami, nie jest uprawniony ani do samodzielnego formułowania zarzutów, ani do ich uzasadniania w zastępstwie strony. Przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Skoro zarzuty zbudowano na tezie o niewłaściwym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., to należało w uzasadnieniu przywołać rzeczowe argumenty potwierdzając brak tożsamości przedmiotowej obu wniosków, przeprowadzić ich porównanie. Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia postawionych w skardze kasacyjnej twierdzeń, zarzuty należy ocenić jako gołosłowne i nie znajdujące potwierdzenia. Skoro nie obalono w skardze kasacyjnej, że zachodzi tożsamość obu spraw, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.