II OSK 2354/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 306/21 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., II SA/Go 306/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi S. M., uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] o skierowanym do skarżącego nakazie rozbiórki wiaty o wymiarach 8,98 x 9,10 m, usytuowanej w [...] przy ul. [...] na działce [...] przy granicy z działką [...] . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania A. C. zarzucając naruszenie – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez wadliwe ustalenie stanu akt sprawy i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że uchylenie zaskarżonych decyzji jest konieczne z uwagi na niewyjaśnienie czy budynki gospodarcze znajdują się na innej działce niż ta, której dotyczą zaskarżone decyzje i na której doszło do budowy wiaty. W ocenie skarżącej kasacyjnie podejście takie było wadliwe, ponieważ w aktach znajduje się pełny materiał dowodowy odnoszący się do działki, na której został wybudowany obiekt budowlany. Zdaniem skarżącej art. 133 § 1 P.p.s.a. naruszono także przez przyjęcie w wyroku, że można zakładać zmianę jej stanowiska co do zgody na legalizację wiaty w przypadku hipotetycznego dostosowania tego obiektu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej sprzeciw wcale nie był związany z kwestią złamania tegoż planu i nie zmieni ona swego zdania o inwestycji; – art. 48 ust. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącej o sprzeciwie co do budowy spornej wiaty, Oświadczeń tych nie można było pominąć i zakładać, że skarżąca zmieni zdanie. Wskazując na powyższe A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz od S. M. zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem, a konkretnie zdaniem pierwszym, które eksponuje skarżąca, "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". A. C. uważa, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty –w przeciwieństwie do twierdzeń Sądu pierwszej instancji – wystarczająco określają cechy działki [...] . Zdaniem skarżącej w oparciu o zebrany materiał można określić, jakie obiekty znajdują się na nieruchomości. Oznacza to, że na podstawie akt możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji (nakazu rozbiórki z uwagi na niezgodność spornej wiaty z planem). Wedle skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim pochopnie więc decyzję tę uchylił. Argumenty A. C. w obronie zaskarżonej decyzji nie są dostatecznie umocowane. Analiza akt administracyjnych potwierdza bowiem zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dotyczące postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wprawdzie rzeczywiście z dokumentów urzędowych (informacja o działce – k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że na działce [...] znajdują się trzy budynki (31, 42 i 8 m2) o łącznej powierzchni 81 m2, co przy powierzchni działki wynoszącej 230 m2 wskazywałoby, że dopuszczalny wskaźnik jej zabudowy, zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. dla terenu MN.g4 został przekroczony – jednak inne dane dotyczące działki, w tym mapa do celów projektowych będąca załącznikiem do protokołu kontroli znajdującego się na k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, wskazują, że na działce znajduje się jeden budynek. Trafna jest więc analiza i ocena Sądu pierwszej instancji, że sprawa wymaga dokładniejszej e strony organów nadzoru budowlanego weryfikacji co do stanu zabudowy na działce i z pod kątem oceny, czy wiata, choćby w części nie nadaje się do legalizacji przy obowiązujących dla terenu wskaźnikach i parametrach zabudowy zawartych w planie miejscowym. Warto także pamiętać, że o uwzględnieniu skargi zadecydowały nie tylko uzasadnione względy związane z identyfikacją i obmiarami powierzchni już istniejącej na nieruchomości zabudowy, ale też Sąd uznał za koniczne uwzględnienie w ocenie zgodności zabudowy z planem miejscowym całej nieruchomości, na którą składają się działki [...] , [...] , [...] , [...] . Z całą pewnością więc przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji znalazły odzwierciedlenie w materialne dowodowym i nie można twierdzić – jak argumentuje skarżąca wysuwając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. – że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt (a konkretnie, że nie dostrzegł części zebranego materiału dowodowego). Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, do czego zmierza argumentacja skarżącej kasacyjnie. A. C. nie zgadza się na istnienie spornej zabudowy (wiaty) i w tym kontekście uważa, że w braku jej zgody jako współwłaściciela legalizacja i tak nie ma szans powodzenia – wobec obowiązku inwestora złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartego we wskazanych wyżej przepisach. Dla precyzji należałoby jednak doprecyzować, że art. 48 ust. 3 P.b. należy łączyć raczej z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. (do niego bezpośrednio odsyła), a nie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., który dotyczy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jako załącznika do projektu budowlanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że brak zgody jednego ze współwłaścicieli nie powinien być podstawą do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., to jest bez próby wdrożenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 i nast. P.b. (niniejszy wywód dotyczy brzmienia P.b. obowiązującego przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471, które miało zastosowanie do sprawy, jako sprawy będącej w toku przed wejściem w życie tej nowelizacji). Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. wdrożenie legalizacji zależy od wstępnego stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz brakiem naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak z kolei wskazuje art. 48 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane w toku legalizacji obiektu. O ile więc kwestia prawa inwestora (podmiotu zainteresowanego legalizacją) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna z punktu widzenia legalizacji, to zarazem trzeba dostrzec, że prawo to podlega sprawdzeniu zasadniczo dopiero na etapie składania dokumentacji projektowej. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że trafne jest spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że sam fakt, iż A. C. (jako współwłaścicielka działki, na której jest postawiona jest sporna wiata) wystąpiła z żądaniem jej rozbiórki, nie może powodować odstąpienia a limine od procedury legalizacyjnej i pozbawić skarżącego możliwości przedłożenia wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Ubocznie można wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w przypadku sporu pomiędzy właścicielami, niekiedy dowód spełnienia warunku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 P.b. może stanowić zastępujące je orzeczenie sądu powszechnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1975/14; z dnia 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15, czy z dnia 10 sierpnia 2016 r., II OSK 2922/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej i uznając je za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.