II SA/Go 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej S.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako u.p.b.) - w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.), nakazał inwestorowi – S.M. rozebrać wiatę o wymiarach 8,98 x 9,10 m, usytuowanej w [...] na działce nr [...] przy granicy działki nr [...], wybudowanej bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Jednocześnie organ powiatowy określił, że rozbiórką należy objąć również utwardzenie terenu pod wiatą (z płyt betonowych i typu polbruk), ze wskazaniem, że termin wykonania obowiązku będzie wymagalny z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2019 r. czynności kontrolnych ustalono, iż na działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej współwłasność inwestora oraz A.C., wybudowano wiatę. Następnie organ zaznaczył, że obiekt ten przylega do ściany istniejącego budynku gospodarczego znajdującego się na tej samej działce. Dach wiaty składa się z dwóch połaci blachy trapezowej. W odległości 4,26 m od ściany przyległego budynku znajdują się trzy słupy stalowe, na których umieszczono drewnianą płatew kalenicową, na której oparto obie połaci dachu. Od strony przyległego budynku gospodarczego krokwie podtrzymujące drugą połać dachu oparto na płatwi, ułożonej na czterech słupach stalowych, które zakotwiono w gruncie znajdującym się w odległości 8,04 m od ściany w/w budynku gospodarczego. Dalej organ I instancji podał, że wysokość wiaty wynosi: 2,80 m przy budynku gospodarczym, mierzona od dolnej krawędzi krokwi; mierzona natomiast w ten sam sposób w kalenicy wysokość wynosi 3,20 m; od strony zewnętrznej wysokość wynosi 2,90 m (1,70 m - mur z bloczków betonowych + 1,20 m wypełnienie przestrzeni powyżej muru z tworzywa sztucznego). Teren pod wiatą został utwardzony płytą betonową oraz kostkami typu polbruk. Od strony północno-wschodniej na całej szerokości wiaty wykonano bramę drewnianą o wysokości 1,85 m. Nadto PINB zaznaczył, że roboty wykonano w 2005 r., a przed wystąpieniem do ich wykonania inwestor nie zorganizował żadnych formalności w organie administracji architektoniczno - budowlanej. W ocenie organu I instancji powyższa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem narusza ona przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB zaznaczył, że przekroczone zostały współczynniki maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznej. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta [...], przyjętego uchwałą nr XXIX/152/205 Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2005 r. wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] oznaczona jest symbolem [...], z podstawowym przeznaczeniem jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ powiatowy wskazał, że w odniesieniu do parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu występują następujące ograniczenia: powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 30%; powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 60%. Działka nr [...], na której zlokalizowano inwestycję, ma powierzchnię 0,023 ha (230 m2). Suma powierzchni zabudowy budynków (numer inw. 283, 285 i 286) znajdujących się na powyższej działce wynosi 81 m2. Natomiast maksymalny współczynnik zabudowy dla tej działki wynosi 69 m2 (230m2 x 30%). W związku z powyższym organ podkreślił, że jakakolwiek dalsza zabudowa byłaby niedopuszczalna. Ponadto naruszony został warunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do powierzchni biologicznie czynnej, która dla tej działki powinna wynosić co najmniej 138 m2 (230 m2 x 60%). Tym samym powierzchnia, która może podlegać utwardzeniu nie może przekroczyć 92 m2 (230 m2 -138 m2). Z uwagi, że istniejące budynki posiadają łącznie powierzchnię zabudowy 81 m2, to pozostała do wykorzystania powierzchnia utwardzona nie może przekroczyć 11 m2 (92 m2 - 81 m2). Teren utwardzony pod powierzchnią wiaty ma natomiast powierzchnię 81,72 m2. Od powyższej decyzji S.M. wniósł odwołanie, zarzucając organowi powiatowemu niewłaściwy sposób pomiaru powierzchni zabudowy obiektu. Organ powiatowy dokonał pomiaru po powierzchni dachu (8,98 x 9,10), co zdaniem strony jest niezgodne z "warunkami technicznymi" stosowanymi przy dokonywaniu pomiarów powierzchni zabudowy. W ocenie skarżącego powierzchnie te, z uwzględnieniem u.p.b., należy mierzyć po zewnętrznej krawędzi elementów konstrukcyjnych (słupów stalowych), która w tym przypadku wynosi 48 m2 (nie przekracza 50 m2), w związku z czym nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący zauważył, że wiata jest obiektem małej architektury. Ponadto strona wyjaśniła, że do powierzchni zabudowy działki nr [...] nie została wliczona powierzchnia działek nr [...], które stanowią współwłasność (istnieje jedna księga, która dotyczy całego obszaru nieruchomości). Mając na uwadze powyższe skarżący podał, że powierzchnia zabudowy wiaty nie przekracza 30% ogólnej powierzchni sumy w/w działek. Nadto błędnie organ powiatowy stwierdził, że na działce nr [...] znajdują się trzy budynki o powierzchni 81 m2, faktycznie jest tylko jeden budynek. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zarówno u.p.b., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie definiują pojęcia "wiata", jednak w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (w brzmieniu przed nowelizacją z ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r.) podano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. WINB zaznaczył przy tym, że jeśli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji pojęć stosowanych w tekstach prawnych, wówczas należy im przypisywać znaczenie tożsame ze znaczeniem, jakie mają w języku polskim i podał, że w Encyklopedii PWN, za wiatę uważa się budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach, natomiast w "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" wskazano, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku. Organ odwoławczy, w oparciu o powyższe uznał, że do podstawowych cech wiaty należy zaliczyć wsparcie danego obiektu na słupach, stanowiących jego podstawowy element konstrukcyjny (nośny). Dalej WINB podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, iż wiata nie może być zaliczona ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych. Organ zaznaczył, że jeśli wiata nie stanowi obiektu małej architektury ani tymczasowego obiektu budowlanego, nie jest także budynkiem, to należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawarto w art. 3 pkt 3 u.p.b. i jednocześnie zauważył, że ustawa nie stawia wymogu trwałego związania budowli z gruntem. Natomiast budowa przedmiotowej inwestycji - wiaty o konstrukcji drewnianej, o łącznej powierzchni zabudowy 81,718 m2, w świetle przepisów art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że twierdzenie skarżącego o dokonaniu PINB nieprawidłowych pomiarów wiaty jest bezzasadne. W ocenie WINB protokół oględzin przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie przez PINB zawiera jednoznaczne i niebudzące zastrzeżeń ustalenia w tym zakresie, co do których również inwestor, w trakcie kontroli, nie zgłaszał zastrzeżeń. Ponadto organ podał, że powierzchnia zabudowy wiaty nie została w ustawodawstwie zdefiniowana, a inwestycja ma specyficzny charakter (dach wsparty na słupach bez przegród ściennych), zatem przyjęto, iż powierzchnia zabudowy wiaty stanowi powierzchnię terenu wyznaczoną przez rzut pionowy krawędzi dachu. Organ odwoławczy zauważył także, że gdyby uznać stanowisko skarżącego, iż dokonane w trakcie oględzin pomiary obejmują wymiary wiaty wzdłuż krawędzi dachu, to powierzchnia zabudowy inwestycji byłaby większa niż 35 m2, co również skutkować będzie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. WINB powołał się następnie na przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. i wskazał, że nakaz orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego nie jest bezwzględny, ponieważ przepisy przewidują możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W niniejszym postępowaniu PINB stosownie do art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. podjął działania w celu umożliwienia skarżącemu zalegalizowania przedmiotowego obiektu, w szczególności przeanalizował, czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie poczynionych ustaleń zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie wskazał, że przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXIX/152/205 Rady Miejskiej z 28 maja 2005 r., albowiem działka nr [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dla tego terenu miejscowy plan wprowadził ograniczenia polegające między innymi na określeniu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie więcej niż 30%, tymczasem z akt sprawy wynika, że powierzchnia terenu działki nr [...] wynosi 0,0230 ha = 230 m2, co powoduje, iż maksymalna powierzchnia części tej działki przeznaczonej pod zabudowę, zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu wynosi 230 x 30% = 69,00 m2, co jest wartością mniejszą niż powierzchnia zabudowy rozpatrywanej wiaty wynoszącej - jak wcześniej wskazano - 81,718 m2. WINB uznał zatem, że organ I instancji prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Nadto organ odwoławczy przedstawił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 1026/16, że oczywista niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawą do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego (wzniesionego) po dniu 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sprzeczność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Jednocześnie organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Wa 2799/12, zaznaczył, że nawet gdyby budowa przedmiotowej wiaty nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia, to i tak organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany do wydania nakazu jego rozbiórki i za podstawę podał art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wskazując, że budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami. W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 u.p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. WINB podał także, że badanie zgodności inwestycji budowlanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, dotyczyć może planu obowiązującego aktualnie (w dacie orzekania przez organ). Zatem w przypadku stwierdzenia niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej Odnosząc się natomiast do przedstawionego przez skarżącego stanowiska, iż do oceny zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało wziąć sumaryczną powierzchnię działki nr [...] z działkami nr [...], organ II instancji wyjaśnił, że działki te stanowią niezależne od siebie tereny wydzielone i oznaczone geodezyjnie. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu (nieruchomości) i funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Organ wskazał również, że bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostają twierdzenia strony skarżącej o ewentualnej niezgodności, co do rzeczywistej zabudowy działki nr [...] (PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że na w/w działce znajdują się trzy inne budynki gospodarcze, skarżący natomiast w odwołaniu wskazał tylko jeden budynek), bowiem istotne w przedmiotowej sprawie jest wybudowanie wiaty z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WINB wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości dostosowania inwestycji do powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnił, iż ewentualne zmniejszenie powierzchni zabudowy wiaty, poprzez jej częściową rozbiórkę do 35 m2 lub mniejszej, przy założeniu istnienia na działce nr [...] wskazywanego przez stronę jednego budynku gospodarczego wolnostojącego, nadal wymagałoby zgłoszenia. Legalizacja obiektów wybudowanych zarówno bez wymaganego pozwolenia jak i bez wymaganego zgłoszenia uzależniona jest od wykazania się przez inwestora dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Natomiast z akt sprawy wynika, że działka nr [...], na której wybudowano wiatę jest przedmiotem współwłasności skarżącego oraz A.C. która w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wystąpiła do organu I instancji z żądaniem rozbiórki wiatry. Brak zatem zgody współwłaściciela powyższej nieruchomości na realizację inwestycji jest jednoznaczne z brakiem możliwości złożenia przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w procedurze naprawczej prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 48 u.p.b. oznacza przeszkodę do legalizacji budowy (wyrok NSA z 11 września 2015 r., II OSK 112/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo określił zakres rozbiórki, obejmujący również utwardzenie terenu pod wiatą wykonane z płyt betonowych oraz typu polbruk. Zdaniem organu odwoławczego utwardzenie to jest elementem budowlanym, które wraz z wiatą stanowi całość techniczno-użytkową. PINB prawidłowo również ustalił strony postępowania. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że u.p.b. nie zawiera definicji pojęcia "inwestor", jednak w art. 18 ust. 1 w/w ustawy określone zostały obowiązki inwestora. Należy do nich zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych: opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb innych projektów, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonania i odbioru robót budowlanych, oraz w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych. Na ocenę, czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, iż określony podmiot przeznacza środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, jeśli skarżący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu i jednocześnie poniósł koszty jego wzniesienia, to w ocenie WINB jest on inwestorem, zatem w pełni uzasadnione było skierowanie do niego decyzji rozbiórkowej. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że tak skonstruowany przepis oznacza, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym dominuje pogląd, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wyjaśnił również, że strona skarżąca może od podstaw zrealizować przedmiotową inwestycję, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, zarzucając naruszenie: – art. 28 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 3 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez organ stanowiska, że budowa wiaty wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ustalonego stanu faktycznego powinno uzasadniać skorzystanie przez organy administracyjne z art.29 ust.1 pkt 2c, który zwalnia inwestora z uzyskiwania pozwolenia na budowę, czy z obowiązku zgłoszenia tej budowy; – art. 48 ust.1 w zw. z art. 81 ust.1 pkt 1 lit. a u.p.b., poprzez wadliwe przyjęcie, że w mieście [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty przez Radę Miejską w dniu 28 lipca 2005 r. na mocy uchwały nr XXIX/152/205, podczas gdy akt ten został uchylony i obecnie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty przez Radę Miejską uchwałą z 29 października 2010 r. nr XLVII/277/2010; – art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 140 k.c., poprzez nieuwzględnienie przez organy administracyjne obydwu instancji, że powierzchnia nieruchomości skarżącego (będąca we współwłasności) objęta księgą wieczystą [...] wynosi 1491 m2, a nie jedynie 230 m2 i w ocenie strony powinno stosować się oddzielnie dla każdej z wydzielonych ewidencyjnie działek reglamentację i rygory związane z prawem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz organ powinien uwzględnić całość nieruchomości i dla niej stosować procedurę administracyjną; – art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że właściciel nieruchomości może być ograniczony w swoim prawie własności poprzez szereg ograniczeń administracyjnych, w szczególności nakazy wydawane przez organy nadzoru budowlanego, które są sprzeczne z fundamentalnym prawem własności przysługującym właścicielowi – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wiata wybudowana przez skarżącego inwestora posiada wymiary 8,98 m x 9,10 m, a więc 81,72 m2 podczas gdy prawidłowy pomiar dokonany po zewnętrznych krawędziach elementów konstrukcyjnych w postaci podtrzymujących wiatę stalowych słupów wynosi 48 m2; – błędne przyjęcie, że skarżący utwardził grunt pod wiatą, podczas gdy inwestycję tę zrealizował poprzedni właściciel od którego skarżący nabył prawo własności; – art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony; – art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa; – art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego; – art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ obydwu instancji przy załatwieniu sprawy; – art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; – art. 107 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a., poprzez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowane przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 25 cyt. ustawy). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż wskazane w skardze. Kontrolowane postępowanie było prowadzone w trybie art. 48 u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powyższe postępowanie ma więc zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., będącego w budowie lub wybudowanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 u.p.b.). Przepisy u.p.b. nie zawierają definicji wiaty, ale nie ulega wątpliwości, że stanowi ona budowlę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wiata składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie zadaszenia na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem, brak trwałych ścian (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 175/13; WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r., VII SA/Wa 1314/10; WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r., II SA/Kr 973/10; WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Ol 783/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Drewniana konstrukcja jaką wybudował skarżący odpowiada definicji wiaty ukształtowanej przez przytoczone powyżej orzecznictwo administracyjne. Zgodnie z art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organy wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., iż pozwolenia na budowę nie wymagają wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo obliczyły powierzchnię przedmiotowej wiaty biorąc pod uwagę wymiary jej zadaszenie, tj. 8,98 x 9,10 m, co daje powierzchnię 81,718 m2. Skoro konstrukcję wiaty jako całości stanowi zadaszenie wsparte na słupach, to powierzchnię wiaty liczyć należy po obrysie dachu. Zdaniem sądu, nie można liczyć powierzchni zabudowy wiaty po obrysie słupów, gdyż same słupy bez zadaszenia nie stanowiłyby wiaty jako całości. Liczenie powierzchni zabudowy wiaty po krawędzi słupów prowadziłoby bowiem do obejścia prawa.(wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2523/17, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2016 r., II SA/Kr 919/16, CBOSA). Dlatego też odmienne stanowisko skarżącego nie jest uzasadnione. Należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu miasta [...], przyjętego uchwałą nr XXIX/152/205 Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2005 r. nie został uchylony i jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta [...] wynika, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem [...], z podstawowym przeznaczeniem jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazać trzeba, że u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji legło ustalenie, że budowla (wiata) narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB zaznaczył, że przekroczone zostały współczynniki maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznej. Organ powiatowy wskazał, że w odniesieniu do parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu występują następujące ograniczenia: powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 30%; powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 60%. Działka nr [...] w [...], na której zlokalizowano inwestycję, ma powierzchnię 0,023 ha (230 m2). Suma powierzchni zabudowy budynków (numer inw. 283, 285 i 286) znajdujących się na powyższej działce wynosi 81 m2. Natomiast maksymalny współczynnik zabudowy dla tej działki wynosi 69 m2 (230m2 x 30%). W związku z powyższym organ podkreślił, że jakakolwiek dalsza zabudowa byłaby niedopuszczalna. Ponadto naruszony został warunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do powierzchni biologicznie czynnej, która dla tej działki powinna wynosić co najmniej 138 m2 (230 m2 x 60%). Tym samym powierzchnia, która może podlegać utwardzeniu nie może przekroczyć 92 m2 (230 m2 -138 m2). Z uwagi, że istniejące budynki posiadają łącznie powierzchnię zabudowy 81 m2, to pozostała do wykorzystania powierzchnia utwardzona nie może przekroczyć 11 m2 (92 m2 - 81 m2). Teren utwardzony pod powierzchnią wiaty ma natomiast powierzchnię 81,72 m2. Należy podnieść, że skarżący w odwołaniu podniósł, że na działce nr [...] znajduje się jeden budynek gospodarczy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższej kwestii. Z W ocenie Sądu jednoznaczne ustalenie wskazanego zagadnienia posiada istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (informacja o działce nr [...]) wynika, że budynek o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni zabudowy 42 m został wskazany zarówno odnośnie działki [...] Przedwczesnym jest zatem wniosek organu, że dalsza zabudowa nie jest możliwa. Przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres. Może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3266/17, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3266/17, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2530/14, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., II OSK 1292/20, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 u.p.b. umożliwiają przyjęcie stanowiska, według którego, w razie zgodności samowolnej budowy z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności określonych parametrów obiektu z planem, o ile jest możliwe doprowadzenie tych parametrów do zgodności z ustaleniami planu, organ powinien, na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b., nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 u.p.b. (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 770/20, CBOSA). Skoro organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy możliwe jest doprowadzenie budowli (wiaty) do stanu zgodnego z prawem i wydały decyzję o nakazie rozbiórki, to takie rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne. Zdaniem Sądu takiej oceny nie zmienia stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji uznał, że nawet zmniejszenie powierzchni zabudowy wiaty poprzez jej częściową rozbiórkę nie usunęłoby przeszkody do legalizacji budowy. Zmniejszenie powierzchni zabudowy wiaty, poprzez jej częściową rozbiórkę do 35 m2 lub mniejszej, przy założeniu istnienia na działce nr [...] wskazywanego przez stronę jednego budynku gospodarczego wolnostojącego, nadal wymagałoby bowiem zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego wynika to z faktu, że legalizacja obiektów wybudowanych zarówno bez wymaganego pozwolenia jak i bez wymaganego zgłoszenia uzależniona jest od wykazania się przez inwestora dysponowaniem nieruchomością na cele budowlanego, poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Natomiast z akt sprawy wynika, że działka nr [...], na której wybudowano wiatę jest przedmiotem współwłasności skarżącego oraz A.C., która w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wystąpiła do organu I instancji z żądaniem rozbiórki wiatr. Brak zatem zgody współwłaściciela powyższej nieruchomości na realizację inwestycji jest jednoznaczny z brakiem możliwości złożenia przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w procedurze naprawczej prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 48 u.p.b. oznacza przeszkodę do legalizacji budowy. W ocenie Sądu taka ocena jest przedwczesna. Wskazać trzeba, że postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a początek – stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b. – stanowi wstępna ocena organu, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części (w zależności od zakresu samowoli budowlanej) do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b.). Jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku wstępnej analizy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1 jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki obowiązuje na danym terenie) i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego) oraz nie narusza innych przepisów (w tym techniczno-budowlanych), ewentualnie jeżeli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3. Takim dokumentem jest między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.). W ocenie Sądu fakt, że współwłaścicielka nieruchomości na której jest postawiona wiata wystąpiła z żądaniem jej rozbiórki nie może powodować odstąpienia od wskazanej powyżej procedury i pozbawić skarżącego możliwości przedłożenia wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Zgodne z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest uprawnione przyjęcie a priori tezy, że skarżący nie uzyska zgody współwłaścicielki nieruchomości, jeżeli zważyć możliwą sytuację polegającą na dostosowaniu przedmiotowej wiaty do wymagań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy wiaty. Należy również wskazać, że zdaniem skarżącego do oceny zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić całą powierzchnię nieruchomości - której jest współwłaścicielem - a składającej się z działek ([...]), a nie tylko działki na której postawiona jest wiata ([...]). W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie odwołujące się jedynie do pojęcia działki geodezyjnej jest nieprawidłowe, choć nie przesądza to o zasadności zarzutu skarżącego. Wskazać trzeba, że pojęcia "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" nie są synonimiczne, zatem nie można ich utożsamiać, skoro wymieniono je odrębnie w treści definicji. "Nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są pojęciami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Pojęciu "nieruchomość gruntowa" zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy nadać również znaczenie, które wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 k.c., co oznacza, iż nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu" zdefiniowany w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 – dalej jako u.g.n.), nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu u.g.n. należy odnieść do działki ewidencyjnej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741) przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych, uznana za działkę budowlaną. Zwykłą sytuacją jest wydanie pozwolenia na budowę inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09, 6 czerwca 2017 r., II OSK 460/17, 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18, 18 czerwca 2020 r., II OSK 3789/19, CBOSA). W analizowanej kwestii organ powinien uwzględnić powyższe uwagi a także regulację zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], dotyczącą parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu gdzie wielkość powierzchni zabudowy określona jest w stosunku do powierzchni działki (§ 38 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXIX/152/2005 Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2005 r.). W konsekwencji Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., art. 7, art. 77 art. 80, 107 § 3 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 500 zł (wpis od skargi).