II OSK 1292/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 629/19 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 629/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lutego 2019 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę drewnianego domku letniskowego (oznaczonego nr [...]) o wymiarach ok. 6,5 x 7,3 m z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 6,5 x 2,4 m, wchodzącego w skład zabudowy letniskowej położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w m. P. oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez dokonanie przez sąd nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, wbrew właściwym ustaleniom organów budowlanych, że inwestor dopełnił procedury zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie przez sąd, że co do zasady lokalizacja domku letniskowego nr [...] na działce nr [...] jest zgodna z ww. planem, a jedyną "niezgodnością" istniejącej zabudowy z zasadami zabudowy tego terenu są parametry obiektu, i to tylko w zakresie konstrukcji dachu, pomimo wydanego przez Wójta Gminy R. postanowienia z [...] listopada 2018 r., znak: [...], odmawiającego wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę, tj. odmawiającego wydania państwu F. i Z. W. zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji, w postaci budowy domku letniskowego – domek oznaczony nr [...] – w P. na działce nr [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. poprzez uchybienie przepisom art. 48 ust. 2 i 4 ustawy prawo budowlane i przyjęcie przez sąd, że organy nadzoru obu instancji bezpodstawnie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a powinny rozważyć możliwość nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo że budowa ww. samowolnie wzniesionego obiektu nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym W. Sąd uznał bezpodstawnie, że sporny domek jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu wyłącznie w zakresie konstrukcji i kształtu dachu i w tym zakresie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co umożliwia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które to uchybienie sądu miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie ma racji sąd wojewódzki, formułując zalecenia w kwestii przeprowadzenia uzupełniających czynności przez organy nadzoru budowlanego po uchyleniu decyzji obu instancji, ponieważ przyjęty przez organy i niekwestionowany tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w art. 48 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera uregulowań prawnych dających podstawę do podjęcia takich działań. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że w przedmiotowej lokalizacji niewątpliwie istnieje domek letniskowy nr [...] o konstrukcji drewnianej, przykryty dwoma niesymetrycznymi dachami dwuspadowymi, krytymi blachodachówką o wymiarach ustalonych przez PINB w G. Zebrany przez PINB materiał wskazuje na to, że po [...] maja 2005 r. obiekt ten został rozebrany oraz wzniesiony na nowo, w innym kształcie, rozmiarze i w innej lokalizacji niż poprzednia wraz z nowym tarasem. Przyjęcie więc przez sąd, że co do zasady lokalizacja przedmiotowego domku letniskowego jest zgodna z planem miejscowym, a jedyną "niezgodnością" istniejącej zabudowy z zasadami zabudowy tego terenu są parametry obiektu, i to tylko w zakresie konstrukcji dachu, pomimo wydanego przez Wójta Gminy R. postanowienia z [...] listopada 2018 r., odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niedopuszczalne. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w świetle obowiązujących regulacji, mimo że sporny domek jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu wyłącznie w zakresie konstrukcji i kształtu dachu, i tylko w tym zakresie, nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co umożliwia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z twierdzeniem sądu wojewódzkiego, że organy nadzoru powinny rozważyć możliwość nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo że budowa ww. samowolnie wzniesionego obiektu nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym Wisełka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Oba zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i sprowadzają się do tego, czy organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy w świetle obowiązujących przepisów przedmiotowy obiekt podlega legalizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) art. 48 Prawa budowlanego wprowadził więc zasadę legalizacji samowoli budowlanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17, LEX nr 2750571, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 795/08, LEX nr 547222 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14, LEX nr 2141389). Należy bowiem przypomnieć, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Co więcej, przepisy art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwiają przyjęcie stanowiska, według którego, w razie zgodności samowolnej budowy z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności określonych parametrów obiektu z planem, o ile jest możliwe doprowadzenie tych parametrów do zgodności z ustaleniami planu, organ powinien, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 770/20, LEX nr 3040154). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał sąd wojewódzki, działka nr [...], na której wybudowany został przedmiotowy obiekt budowlany, została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., części miejscowości P. i P. – strona północna, zatwierdzonym uchwałą Nr XLIV/341/13 Rady Gminy Rewal z dnia 25 października 2013 r. Działka ta znajduje się w obszarze o symbolu [...] przeznaczonym na tereny usług turystycznych, gastronomii i handlu. Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że na ww. terenie dopuszcza się dachy dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych – maks. 45º, a połacie dachów pochyłych dwuspadowych i wielospadowych należy realizować jako symetrycznie zbiegające się w kalenicy. Z postanowienia Wójta Gminy R. z [...] listopada 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego wynika natomiast, że zrealizowany budynek posiada dach pochyły dwuspadowy z niesymetrycznie zlokalizowaną kalenicą i spadkami połaci 22º i 7º. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, co do zasady więc lokalizacja przedmiotowego domku letniskowego na działce nr [...] (tereny usług turystycznych) jest zgodna z ww. planem, a jedyną "niezgodnością" istniejącej zabudowy z zasadami zabudowy tego terenu są parametry obiektu i to tylko w zakresie konstrukcji dachu. Okoliczności tej organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod rozwagę, co zdaniem sądu doprowadziło do naruszenia zasad rzetelnej procedury i niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres. Może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17, LEX nr 2750571). Skoro więc, jak wskazano wcześniej, w niniejszej sprawie niezgodność przedmiotowego obiektu z planem miejscowym dotyczyła jedynie jego określonych parametrów, a mimo to organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy możliwe jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem i wydały decyzję o nakazie rozbiórki, to takie rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne i prawidłowo za takie uznał je sąd wojewódzki. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez inwestora jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem, jednak by mógł on z niego skorzystać, organ musi podjąć wszelkie kroki, by ustalić, że takie postępowanie jest możliwe. Takie działanie organu sprawia, że inwestor może wykonać odpowiednie roboty budowlane i np. ponownie wystąpić do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym. Dopiero gdy inwestor, mając taką możliwość, nie podejmie stosownych kroków, organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać o wydaniu nakazu rozbiórki danego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.