II OSK 795/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia WSA del. Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K.-M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 509/07 w sprawie ze skargi T. K.-M. i A. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz T. K.-M. i A. M. kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 3 stycznia 2008r. sygn.akt II SA/Po 509/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. K. – M. i A. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Sąd ustalił następujący stan prawny i faktyczny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał T. K.-M. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem na działce nr [...] w G.. Organ ten ustalił, że skarżący rozbudowali budynek gospodarczy użytkowany jako piekarnia ze sklepem o część magazynową o wymiarach zewnętrznych rzutu 5,00 x 15,55 m, w odległości 1,90 m od granicy działki w 2001 r. Inwestor przedstawił jedynie decyzję Wójta Gminy Gołuchów z 6.III.2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na piekarnię na terenie działki nr [...] w G., z której wynikało, że rozbudowa nie narusza ustaleń obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania gminy Gołuchów. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. K.-M. i A. M.. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego rozbiórce podlega obiekt lub jego część, przy czym sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Skoro zatem przedmiotem postępowania jest samowolnie dobudowany do budynku gospodarczego obiekt budowlany użytkowany jako magazyn, to nie jest możliwe nakazanie rozbiórki jedynie jego części, a pozostawienie pozostałej - wybudowanej również w warunkach samowoli - jako spełniającej warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy dodał, że nawet gdyby nakazać rozebrać część dobudowanego obiektu, to pozostałe jego elementy nadal byłyby samowolą budowlaną i nie byłoby możliwości jego legalizacji z powodu braku planu miejscowego. T. K.-M. i A. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji stwierdził, że brak na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany obowiązującego planu miejscowego, a także brak legitymowania się przez skarżącą T. K.-M. decyzją o warunkach zabudowy przewidzianą w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (t.jedn. Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) nie wykluczały możliwości legalizacji samowoli budowlanej jakiej dopuściła się skarżąca. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. P.37/06 orzekł bowiem, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz.U. z 2007 r. Nr 247 poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach zabudowy), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Dodać też należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22.VI.2007 r. sygn. akt II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15.X.2007 r. sygn. II OSK 1352/06 niepubl,). Ponadto Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie skarżący uzyskali decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-magazynowego dla potrzeb piekarni jednak owa decyzja nie objęła terenu zabudowanego przedmiotowym obiektem (decyzja z dnia 18.IX.2006 r. oraz decyzja zmieniająca z 16.XI.2006 r. wraz z załącznikiem graficznym w aktach adm. oznaczonych numerem 573/03). Art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego uzależnia możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy od spełnienia kolejnej przesłanki, a mianowicie warunku zgodności budowy z przepisami. Powołany przepis wymaga bowiem by budowa nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z powołanych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotem samowoli budowlanej był obiekt budowlany (dobudowany do istniejącego), o powierzchni zabudowy 5,00 m x 15,55 m, usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych o długości 5 metrów równolegle do granicy oddzielającej działkę inwestora T. K.-M. od nieruchomości uczestników postępowania. Wskazana ściana budynku zlokalizowana została w odległości 1,90 m od granicy. Trafnie zatem przyjęto, że przedmiotowa budowa naruszyła § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) przewidujący usytuowanie budynku w odległości 3 metrów od granicy. Równocześnie wykazano, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstępstwa od powołanego wyżej wymogu, a określone w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Powołane wyżej okoliczności oznaczają, że samowolna budowa przedmiotowego obiektu stanowiącego całość techniczno-użytkową narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nie można podzielić argumentów skargi, że rozbiórce winna podlegać tylko ta część samowolnie zrealizowanego obiektu, która zbliżona jest do granicy na odległość mniejszą od 3 metrów. Takie rozwiązanie oznaczałoby bowiem zastosowanie do jednego obiektu, dwóch odrębnych trybów likwidacji samowoli budowlanej. Część bowiem przedmiotowego obiektu podlegałaby rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a pozostała część - po zrealizowaniu rozbiórki - ewentualnej legalizacji. Takich rozwiązań co do obiektu budowlanego zrealizowanego w całości w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidują przepisy Prawa budowlanego, w szczególności jego artykuły 48 i 49, co słusznie stwierdził organ odwoławczy. Skoro zatem przedmiotowa budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu, który uniemożliwia doprowadzenie samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) to słusznie organy nadzoru budowlanego nakazały jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiedli T. K. – M. i A. M.. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu założenia, że przepisy uniemożliwiają organowi nadzoru budowlanego doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej poprzez zastosowanie do jednego obiektu dwóch odrębnych trybów - rozbiórki części przedmiotowego obiektu (art. 48 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane ) i legalizacji pozostałej (art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy Prawo budowlane), tj. na przesłance art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 : poz. 1270 ze zm.). Wskazując na powyższe wnieśli o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2/ zasądzenie kosztów postępowania, W uzasadnieniu wskazano, iż brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane nie sposób interpretować wyłącznie w sposób z którego wynika, że organ nadzoru budowlanego, w trybie tego artykułu nie jest władny wykorzystać każdej stwierdzonej możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że" Takich rozwiązań, co do obiektu budowlanego zrealizowanego w całości w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidują przepisy Prawa budowlanego, w szczególności jego artykuły 48 i 49. Skarżący podnoszą, że skoro zgodnie z art. 48 ust. ust. 3 pkt. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane organ nakłada na stronę obowiązek przedstawienia, wyznaczonym terminie, " dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy prawo budowlane", to dopiero analiza dokumentów przedstawionych przez stronę winna stanowić podstawę ostatecznej oceny czy budowa w myśl art. 48 ust. 2 pkt. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wskazać należy, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Ustanowiony w art. 48 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest orzekany bezwzględnie, co w sposób jednoznaczny wynika z treści powyższego przepisu prawa. W art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca zobowiązał właściwy organ do badania, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, a zatem czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie zbudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może być orzeczony dopiero wówczas, gdy się okaże, że brak jest prawnych możliwości jego legalizacji. W świetle przedstawionych akt sprawy, trafność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie budzi wątpliwości. Wszczęta przez organy nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna i jej przebieg, nie dały bowiem skarżącym pełnych możliwości pozytywnego zakończenia sprawy. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, jest wykonanie w wyznaczonym terminie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego przez organ stosownie do postanowień ust. 3 powyższego przepisu. Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, jak również stanowisku Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zakazuje legalizacji obiektu budowlanego poprzez częściową jego rozbiórkę, jeżeli pozostała cześć będzie spełniała warunki techniczne określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 79, poz. 690 z późn.zm.). Takiego sposobu legalizacji nie wyklucza zwłaszcza art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazujący dostarczenie przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Od oceny tych dokumentów zależne będzie stanowisko organu co do możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze zasadność skargi kasacyjnej, a także fakt, że podniesione w niej zarzuty dotyczą jedynie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ppsa.