III OSK 6524/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 135/20 w sprawie ze skargi R.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania uchyla wyrok w zaskarżonej części i przekazuje sprawę w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 135/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do rozpoznania odwołania R.S. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 27 lipca 2020 r., nr PIIIK.1431.38.2020.WA.3 (pkt 1); stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 16 lipca 2020 r. R.S. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem zatytułowanym "wniosek # 2 NSA/00659007734291497920/skargi/6szt" o udzielenie informacji publicznej, w postaci danych z rejestru repertorium Urzędu Miejskiego [...], dotyczących nadanej przez wnioskodawcę przesyłki poleconej o nr 00659007734291497920 z dnia 14 maja 2020 r., zawierającej 6 szt. skarg "na przewlekłość wg ustawy z dnia 17-06-2004 roku z załącznikami kierowanymi do NSA" w zakresie m.in. "podania znaku, sygnatury rejestru, podania daty i numeru wpisu z rejestrów repertorium wszystkich 6 szt. skarg oraz podania numeru przesyłki, jaką skargi zostały przekazane do NSA w Warszawie". W dniu 27 lipca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku nr 2 NSA/00659007734291497920/skargi/6szt Burmistrz [...] wydał decyzję nr PIIIK.1431.38.2020.WA.3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadniając, że informacje, o które wnioskował skarżący nie stanowią informacji publicznej. Na powyższą decyzję, pismem z dnia 30 lipca 2020 r., wnioskodawca złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które pismem sporządzonym 31 lipca 2020 r. zostało przekazane SKO (data wpływu sprawy do SKO – 5 sierpnia 2020 r. – k. 2 akt adm. II instancji). Pismem z dnia 2 września 2020 r., przesłanym do SKO za pośrednictwem platformy ePUAP, wnioskodawca wniósł ponaglenie w sprawie (k. 69 akt sąd.). Zarządzeniem z dnia 11 września 2020 r. Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wyznaczył skład orzekający w sprawie (k. 4 akt adm. II instancji), a decyzją z dnia 17 września 2020 r. SKO [...], uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 lipca 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że skoro informacja, o którą wnioskował skarżący nie stanowiła informacji publicznej, właściwą formą rozstrzygnięcia sprawy powinno być odrzucenie wniosku, nie zaś decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 11 września 2020 r. R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący zwrócił się do organu I instancji o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej: u.d.i.p.). Literalnie wskazał na to w swoim wniosku 16 lipca 2020 r. (k. 5 akt adm.). Również w oparciu o przepisy u.d.i.p. została wydana decyzja odmowna organu I instancji. W konsekwencji, w badanej sprawie zaistniała konieczność uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. U.d.i.p. nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów k.p.a. WSA w Poznaniu przypomniał, że przewlekłość jest rozumiana jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Ocena, czy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne" wymaga każdorazowo odniesienia się do charakteru i okoliczności konkretnej sprawy i weryfikacji, czy czynności prowadzone były przez organ w sposób sprawny. Ocena taka - z uwagi na brak jednoznacznych kryteriów ustawowych - powinna uwzględniać zasady doświadczenia życiowego, zwłaszcza dotyczące tego jak działa i jak może działać administracja publiczna. W sprawie postępowanie odwoławcze było prowadzone dłużej niż było to niezbędne. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący złożył odwołanie od decyzji "odmawiającej udostępnienia informacji publicznej". Odwołanie to wpłynęło do Biura Podawczego SKO w dniu 05 sierpnia 2020 r. (tak wynika z prezentaty) – k. 2 akt adm. II instancji. Dopiero w dniu 11 września 2020 r. wydano zarządzenie o wyznaczeniu składu do rozpoznania tej sprawy (k. 4 akt adm. II instancji). Pomiędzy datą przekazania odwołania Kolegium, a datą wyznaczenia składu orzekającego Kolegium (tj. od 05.08 – 11.09.2020 r.) w aktach sprawy nie udokumentowano żadnej czynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpoznanie odwołania nastąpiło nie tylko z uchybieniem 14-dniowemu terminowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, w sprawie, w której aktach organ II instancji nie udokumentował prowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających trwało ponad miesiąc, a to oznacza, że Kolegium naruszyło również art. 35 § 1 k.p.a., bowiem podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie". Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji uznał, że koniecznym jest zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Kwestią, która nie budzi wątpliwości jest, że akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego wpłynęły do Kolegium w dniu 5 sierpnia 2020 r. W dacie złożenia skargi do Sądu, tj. 11 września 2020 r. odwołanie skarżącego pozostawało nierozpoznane. Jednak w dniu 17 września 2020 r. (a więc jeszcze przed rozpoznaniem skargi) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wydało decyzję po rozpoznaniu odwołania. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia (11 września 2020 r. – k. 6 akt sąd.), niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd, stan bezczynności ustał, skoro decyzją z dnia 17 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpoznało odwołanie. Z uwagi na fakt, że bezczynność Kolegium ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Dalej WSA w Poznaniu rozstrzygnął, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę przekazania odwołania i akt administracyjnych Kolegium przez organ I instancji (05 sierpnia 2020 r.) oraz datę rozpoznania tego odwołania (17 września 2020 r.), WSA w Poznaniu stwierdził, że skarżący oczekiwał 43 dni na rozpoznanie odwołania, którego rozpatrzenie powinno nastąpić w ciągu 14 dni. Jakkolwiek jednak Kolegium można postawić zarzut przewlekłości, to nie miała ona charakteru rażącego. Sąd miał na uwadze okres zarzucanej organowi przewlekłości (43 dni), który wystąpił na przełomie sierpnia i września 2020 r., tj. kiedy organy administracji publicznej zmagały się z zaległościami spowodowanymi wcześniejszym obowiązywaniem rozwiązań przewidzianych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Jakkolwiek zatem Kolegium można postawić zarzut przewlekłości, to nie sposób w tym zakresie organowi zarzucić złej woli. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że przewlekłość organu choć miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że jeszcze przed rozpatrzeniem skargi odwołanie zostało rozpoznane, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 żądania skargi), akcentując, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną (co jednak nie ma miejsca w badanej sprawie) ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Oceny zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. postanowiono o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). W dniu 27 lipca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w części, tj. co do pkt 4 i wnosząc o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części poprzez wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wyznaczonego dla skarżącego wynagrodzenia za udzielone skarżącemu zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych z podwyższeniem o kwotę podatku od towarów i usług wyliczona według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług, wskazując, że nie zostało ono uiszczone nawet w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw częściowego oddalenia skargi w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnego rozważenia zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, w szczególności objawiające się w zdawkowym wskazaniu, że przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiały "okoliczności badanej sprawy" oraz bliżej niezidentyfikowany "cel", jakiemu ma służyć uprawnienie określone w powołanym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w zaniechaniu dogłębnego jej rozpatrzenia, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw częściowego oddalenia skargi w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał rozważenia zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, w szczególności objawiające się w pominięciu w treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w zaniechaniu dogłębnego jej rozpatrzenia, 3. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w zakresie żądania skarżącego wymierzenia organowi grzywny i przyznania mu sumy pieniężnej, podczas gdy istotność obowiązków naruszonych przez organ II instancji, przejawiająca się m.in. w utrudnieniu skarżącemu prawa do gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie dostępu do informacji publicznej, sama przez się wskazuje na konieczność wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a. są zasadne. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że zastosowanie wobec organu sankcji określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. (por. wyroki NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 1662/16; z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2251/22). Przy zastosowaniu środków prawnych określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. należy mieć na względzie, że podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, stratę itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21). Tak więc uprawnienie sądu administracyjnego do ukarania organu, gdy ten prowadził postępowanie w sposób przewlekły lub był bezczynny - grzywna lub przyznana skarżącemu suma pieniężna, nie ma charakteru dowolnego. W tym bowiem zakresie sąd powinien wskazać przyczyny, dla których zastosował lub odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., a w przypadku ich zastosowania uzasadnić wysokość grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej. Podnieść zatem należy, że skarżący kasacyjnie prawidłowo wskazał, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za nieukaraniem organu grzywną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się jedynie do kwestii odmowy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (s. 6-7 uzasadnienia), ale przesłanek tej odmowy nie zindywidualizowano w realiach rozpoznawanej sprawy, poprzestając na ogólnikowym ich przedstawieniu. Taka sytuacja nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w pkt 4 zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę WSA w Poznaniu oceni możliwość zastosowania w sprawie art. 149 § 2 P.p.s.a oraz wykaże przyczyny, dla których podjął rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.