I OSK 1662/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 36/16 w sprawie ze skarg [...] na uchwałę [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 36/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku, w sprawie ze skarg [...] na uchwałę Zarządu Powiatu Sejneńskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowej 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Starosty Powiatu Sejneńskiego na rzecz [...] kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Powiatu Sejneńskiego (dalej Zarząd Powiatu) na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 [ze zm.], dalej usp) podjął uchwałę nr [...](dalej Uchwała) w sprawie oddania w dzierżawę w drodze bezprzetargowej na czas oznaczony nieruchomości gruntowej Powiatu Sejneńskiego. Na jej mocy przeznaczono do oddania w dzierżawę w drodze bezprzetargowej, na czas oznaczony na okres do 3 lat od dnia zawarcia umowy, teren "dawnej żwirowni w Berżnikach", stanowiący niezabudowaną nieruchomość gruntową o powierzchni łącznej 3,0597 ha, składający się z działki nr [...] o powierzchni 1,7080 ha i działki nr [...] o powierzchni 1,3517 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Augustowie VIII Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Sejnach prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Nieruchomość ta położona jest w miejscowości Berżniki, obrębie nr 0031, Berżniki, gminie Sejny, powiecie sejneńskim. Oddanie w dzierżawę miało nastąpić po uporządkowaniu i usunięciu nagromadzonych śmieci, zabezpieczeniu terenu przed dalszą degradacją i zaśmiecaniem oraz po wyrównywaniu licznych skarp i osuwisk grożących zawaleniem, powstałych na skutek wydobywania żwiru i piasku na przestrzeni lat. Nieruchomość została przeznaczona do wykorzystania mającego na celu zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wśród młodzieży poprzez budowę parku sportowo-rekreacyjnego, składającego się z toru motocrossowego, toru do jazdy na rowerach górskich, "bezpiecznej łączki" do nauki jazdy na quadach, motorowerach itp., krótkiego toru z niewielkimi przeszkodami terenowymi dla początkujących kierowców, placem zabaw dla dzieci, parkiem linowym oraz infrastrukturą towarzyszącą, jak również na działalność sportową związaną z organizacją treningów i zawodów sportowych opartych na współpracy i porozumieniu z odpowiednimi związkami sportowymi oraz imprezy towarzyszące wydarzeniom sportowym i piknikami rodzinnymi organizowanymi dla mieszkańców i turystów. W kolejnych postanowieniach Uchwały zapewniono dzierżawcy stały dostęp do nieruchomości poprzez sąsiadującą działkę stanowiącą własność powiatu sejneńskiego, powierzono wykonanie uchwały Staroście Powiatu oraz określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W załączniku do uchwały - wykaz nr [...], zawarto oznaczenie i opis nieruchomości, jej przeznaczenie i sposób gospodarowania, okres dzierżawy oraz wysokość czynszu dzierżawnego w wysokości 300 złotych rocznie, powiększonego o należny podatek VAT. Pismem z 12 października 2015 r. [...] (dalej Stowarzyszenie), doręczonym organowi dnia 14 października 2015 r., wezwało Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu Uchwały, wskazując że jest ona niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i narusza interes prawny Stowarzyszenia. W odpowiedzi na wezwanie, doręczonej Stowarzyszeniu 16 grudnia 2016 r., Starosta Sejneński (dalej Starosta) nie zgodził się z podniesioną przez nie argumentacją. Dnia 14 grudnia 2015 r. [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na Uchwałę Zarządu Powiatu Sejneńskiego z [...] lipca 2015 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, co najmniej w części obejmującej przeznaczenie nieruchomości, sposób jej gospodarowania oraz wysokość opłat z tytułu dzierżawy. Zaskarżonej Uchwale zarzuciło rażące naruszenie prawa, a w szczególności: 1. art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej uop) w ten sposób, że zaskarżona uchwała (wykaz nr [...]) przewiduje i dopuszcza prowadzenie przez dzierżawcę na działkach stanowiących przedmiot uchwały m.in. prac ziemnych intensywnie ingerujących w murawy napiaskowe, w tym m.in. na usunięciu licznych skarp i osuwisk przez wyrównanie, które to działania są oczywiście niemożliwe do pogodzenia z działaniami ochronnymi dla tych działek w ramach obszaru [...] ; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., dalej uogrl) w ten sposób, że działki stanowiące przedmiot zaskarżonej Uchwały, mimo że stanowią grunty rolne, zostały przeznaczone na cele nierolnicze poza planem gospodarowania przestrzennego, a sposób ich użytkowania spowoduje degradację, dewastację i szkody w produkcji rolniczej; 3. art. 12 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 792, dalej ugn) w ten sposób, że - mimo obowiązku gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki - stawka czynszu dzierżawnego określona w Uchwale rażąco odbiega, na szkodę wydzierżawiającego, od wysokości stawek czynszów za podobne grunty na tym terenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, której celem jest ochrona przyrody, w szczególności ptaków i ich siedlisk. Podniósł, że ma legitymację do zaskarżenia Uchwały, ponieważ narusza ona jego interes prawny w kilku płaszczyznach. Od końca 2014 r. Stowarzyszenie podejmowało bezskuteczne działania zmierzające do zawarcia ze Starostwem w Sejnach umowy dzierżawy lub użyczenia, której przedmiotem byłaby nieruchomość stanowiąca przedmiot Uchwały, na której znajdowało się wówczas dzikie składowisko odpadów. Stowarzyszenie zamierzało zrealizować na tej nieruchomości dwa projekty polegające na likwidacji składowiska, wyrównaniu terenu oraz zorganizowaniu wypasu owiec, co przyczyniłoby się do utrzymania długotrwałego efektu ekologicznego w tym miejscu. Ta okoliczność, zdaniem Stowarzyszenia, naruszyła jego konstytucyjne prawo do równego i uczciwego traktowania wszystkich podmiotów starających się o zakup lub wydzierżawienie tych gruntów jako mienia publicznego. Jednocześnie tego typu sytuacja naruszyła prawo Stowarzyszenia do informacji publicznej. Stowarzyszenie uzasadniło swój interes prawny tym, że posiada sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością działki nr ewidencyjnych [...] i [...], na których zgodnie z prawem prowadzi wypas owiec rodzimej rasy wrzosówka. Przeznaczenie terenu dawnej żwirowni w Bierżnikach na działalność polegającą m.in. na budowie toru motocrossowego, w oczywisty sposób godzi w prawo Stowarzyszenia, jako właściciela sąsiedniej działki, do swobodnego korzystania z własnej nieruchomości, gdyż wypas owiec w takich warunkach nie jest możliwy. Odnosząc się do sprzeczności podjętej Uchwały z przepisami prawa, Stowarzyszenie podniosło, że oddana na jej mocy w dzierżawę nieruchomość leży na chronionym obszarze [...] . Zgodnie z obowiązującym planem zadań ochronnych dla obszaru [...] (dalej Plan bądź PZO), stanowiącym akt prawa miejscowego, wobec oddanej w dzierżawę nieruchomości (gruntów, na których występują ciepłolubne, śródlądowe murawy napiaskowe) nakazane jest obligatoryjne stosowanie działań ochronnych polegających na zachowaniu siedliska przyrodniczego. Ustawodawca w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie "środowiska" [winno być "przyrody"] wprowadził wyraźny i jednoznaczny zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...] , w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] . Treść Uchwały jest niemożliwa do pogodzenia z "działami" [winno być "działaniami"] ochronnymi przewidzianymi dla działek stanowiących przedmiot Uchwały. W ocenie Stowarzyszenia owe działki, jako użytki rolne, podlegają również odrębnej ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającej m.in. na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Przeznaczenie nieruchomości na cele sportowo-rekreacyjne stoi w sprzeczności z ww. założeniami. Postanowienia Uchwały są nie do pogodzenia z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami z uwagi na określony w Uchwale czynsz w wysokości 300 zł miesięcznie netto. Taka stawka jest w ocenie Stowarzyszenia około dwa razy niższa niż ceny stosowane w innych dzierżawach. Kwota ta nie uwzględnia, że dzierżawca będzie osiągał dochody z prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej. Określenie w Uchwale bezprzetargowego trybu wyłonienia dzierżawcy pomija fakt, że zajęciem nieruchomości zainteresowane były również inne podmioty, w tym skarżące Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Sejneńskiego wniósł o oddalenie skargi w całości, kwestionując zarówno interes prawny Stowarzyszenia w zaskarżeniu Uchwały, jak również podniesione zarzuty. Skargę dnia 21 stycznia 2016 r. wniósł również organ nadzoru - Wojewoda Podlaski (dalej Wojewoda), zarzucając Uchwale istotne naruszenie załącznika nr 5 i 7 zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...] (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 1947, dalej zarządzenie), w zakresie w jakim określa plan zadań ochronnych m.in. dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie Berżniki, wchodzących w skład obszaru [...] - przez wskazanie w Uchwale przeznaczenia i sposobu gospodarowania nieruchomości gruntowej składającej się z ww. działek niezgodnie z zapisami obowiązującego planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...] określonymi w zarządzeniu. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały, wskazując, że nie może tego dokonać w ramach własnych kompetencji z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 usp. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 1 uop na obszarze [...] obowiązują ograniczenia w gospodarowaniu polegające na zakazie podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...] , w szczególności m.in. pogorszyć stan siedlisk lub siedlisk gatunkowych roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] . Powyższe cele realizowane są w drodze wydawanego na podstawie art. 28 ust. 5 uop zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska - planu zadań ochronnych dla obszaru [...] . Działki stanowiące przedmiot Uchwały objęte są obowiązującym zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...]. Zarządzenie to stanowi akt prawa miejscowego, w związku z czym jest ono prawnie wiążące dla Zarządu Powiatu Sejneńskiego przy podejmowaniu uchwał. Zgodnie z załącznikiem nr 8 zarządzenia, na terenie działek, z uwagi na występujące na nich płaty siedliska przyrodniczego [...] ciepłolubne śródlądowe murawy napiaskowe, obligatoryjnym jest prowadzenie działań mających na celu zachowanie siedliska przyrodniczego położonego na trwałych użytkach zielonych, zaś po usunięciu drzew i krzewów dozwolone jest na nich użytkowanie kośne, pastwiskowe lub kośno-pastwiskowe. W związku z tym postanowienia Uchwały w zakresie wskazanego przeznaczenia i sposobu gospodarowania nieruchomościami stoją w oczywistej sprzeczności z wymienionymi w zarządzeniu celami, z wyjątkiem działań polegających na usunięciu nagromadzonych śmieci, które są zgodne ze wskazaniami wynikającymi z planu zadań ochronnych. Wojewoda zaznaczył, że za powyższym stanowiskiem opowiedział się również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, wydając pisemną opinię z 10 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Sejneńskiego wniósł o jej oddalenie w całości. Zarządzeniem z 4 marca 2016 r. połączono sprawy ze skargi [...] i Wojewody Podlaskiego do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargi Starosta Sejneński zakwestionował legitymację procesową [...], uważając, że nie wykazało ono interesu prawnego, jako przesłanki wynikającej z art. "81" [winno być "87"] ust. 1 usp. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ uznał, że Stowarzyszenie posiada jedynie interes faktyczny, ponieważ zarzuca naruszenie art. 140 kc polegające na zakłóceniu spokojnego prowadzenia wypasu owiec na działce skarżącej, sąsiadującej z działkami przeznaczonymi do wydzierżawienia w celu budowy "głośnej" inwestycji w postaci parku sportowo-rekreacyjnego. Interes faktyczny Stowarzyszenia polega też na nie wydzierżawieniu mu spornych działek, bowiem o tę dzierżawę Stowarzyszenie zabiegało. Organ opisał procedurę, poprzedzającą podjęcie Uchwały przez Zarząd Powiatu uważając, że przepisy ustawy samorządowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały naruszone w kwestii przeznaczenia działek nr [...] i [...] do bezprzetargowej dzierżawy na okres 3 lat. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów: art. 33 ust. 1 uop, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, i art. 7 uogrl oraz zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. organ uznał, że zarzuty te wynikające zarówno ze skargi Wojewody jak i Stowarzyszenia nie są zasadne, nie kwestionując przy tym, że wydzierżawione działki leżą w obrębie terenu [...] . Działania organu nie wywołują negatywnego oddziaływania na obszar [...] . Na działkach, przeznaczonych do wydzierżawienia, było pozyskiwane kruszywo: żwir i piasek, stąd teren jest obniżony i nierówny, z widocznymi osuwiskami, nie ma szaty roślinnej (prócz pojedynczych sosen), jest zacieniony. Brak roślinności trawiastej, którą możnaby uznać za chronione murawy napiaskowe ciepłolubne, o jakich stanowi zarządzenie. Teren po wyrobisku kruszywa nie został zrekultywowany, a znajduje się wśród ubogich rolniczo innych gleb należących do okolicznej ludności. Zdaniem organu zasadna jest zmiana granic bądź likwidacja specjalnej strefy ochronnej na spornym terenie, zgodnie z art. 27a ust. 3 i art. 31 uop. Z mapy gleboznawczej z 1966 r. sporządzonej dla obiektu Berżniki gm. Sejny wynika, że teren dawnej żwirowni to grunty rolniczo nieprzydatne, oznaczone symbolami: [...] i [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Sejny, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy Sejny z [...] grudnia 2003 r. (zmienionym następnie uchwałą z 28 lutego 2011 r.) tereny działek nr [...], [...] i [...] są oznaczone symbolem R, z zaznaczeniem, że należy przestrzegać rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie", ale dopuszcza się prowadzenie prac przeciwosuwiskowych. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Sejny (uchwalonego dnia 18 czerwca 1998 r.) wystąpił zapis, co do spornego obszaru, że można na nim dokonywać zalesień, eksploatacji surowca i stworzyć wysypisko śmieci. W ocenie organu, nie można mówić o naruszeniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ z art. 6 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 i 17 tej ustawy wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty stanowiące nieużytki lub grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Starosta opisał szeroko procedurę ubiegania się [...] o wydzierżawienie spornych działek, procedurę podjęcia Uchwały i wskazał argumenty dotyczące ustalenia czynszu dzierżawnego. Organ poinformował, że w następstwie skarżonej Uchwały, działki nr [...] i [...] zostały wydzierżawione firmie "[...] " (dalej [...] bądź inwestor), która podjęła prace porządkowe, nie powodujące pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych ani nie wpływające negatywnie na obszar [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że obie skargi zasługiwały na uwzględnienie. Wojewoda Podlaski i [...], wywiedli oddzielne skargi na tę samą Uchwałę Zarządu Powiatu Sejneńskiego. Z uwagi na tożsamy przedmiot sprawy, Sąd rozpoznał skargi w jednym postępowaniu sądowym, zgodnie z przepisem art. 111 § 1 ppsa. Procedura poprzedzająca wniesienie skargi do sądu na uchwałę samorządową jest różna dla każdego z ww podmiotów. Zgodnie z art. 79 usp wojewoda jako organ nadzoru, może stwierdzić nieważność, sprzecznej z prawem uchwały organu powiatu, jednakże w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku niedochowania w/w terminu, wojewodzie służy skarga do sądu administracyjnego na tę uchwałę w myśl art. 81 usp. W sprawie niniejszej Wojewoda Podlaski skorzystał z drugiego uprawnienia. [...] wniosło skargę w oparciu o art. 87 ust. "2" [winno być "1"] usp, który stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Sąd był obligowany, w świetle w/w przepisu, do zbadania legitymacji procesowej skarżącego (w tym przypadku [...]) przez ustalenie, czy będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała narusza jego prawem chroniony interes w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dopiero wykazanie tego interesu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc powyższe uregulowania do statusu procesowego [...] Sąd I instancji uznał, że spełnia ono warunki przewidziane w art. 87 ust. 1 usp. Skarżona uchwała jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej, bowiem rozporządza mieniem powiatu przez ustalenie warunków oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowej Powiatu Sejneńskiego. [...] jest organizacją społeczną, zarejestrowaną, posiadającą zdolność sądową na podstawie art. 25 § 4 ppsa. Statut Stowarzyszenia (przedłożony do akt KRS) określa cel działania organizacji, w zakres, którego wchodzi m.in. ochrona dziko żyjących gatunków i ich siedlisk, ze szczególnym uwzględnieniem ptaków, ochrona miejsc cennych i ważnych przyrodniczo, ochrona środowiska naturalnego. Powiązanie treści Uchwały, dotyczącej terenów znajdujących się na obszarze [...] , z celami określonymi w statucie wskazuje na to, że interes prawny Stowarzyszenia został naruszony. Interes prawny wynika także z treści skargi, w której strona szeroko opisuje działania podejmowane w zakresie ochrony przyrody, a więc podejmowane w interesie społecznym. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że Stowarzyszenie kieruje się (zaskarżając Uchwałę) jedynie interesem własnym – faktycznym bowiem sporne działki zostały wydzierżawione innemu podmiotowi w sytuacji, gdy ubiegało się o ich dzierżawę również Stowarzyszenie. O ile rzeczywiście istniał interes faktyczny Stowarzyszenia, to nie ulega wątpliwości, że nadrzędną rolę stanowił interes prawny, wynikający z treści celów Stowarzyszenia, działającego na rzecz społeczności. Stowarzyszenie przed wniesieniem skargi do Sądu, pismem z 12 października 2015 r. wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. "3 § 2 pkt 6" ppsa. Nie otrzymawszy odpowiedzi złożyło skargę do sądu za pośrednictwem organu w dacie 14 grudnia 2015 r. (dopiero w tej dacie organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. po złożeniu skargi sądowoadministracyjnej). Stowarzyszenie spełniło wszelkie wymogi formalne, zawarte w art. 87 ust. 1 usp. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, skład orzekający stwierdził, że Uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Nie ulega wątpliwości, że działki przeznaczone Uchwałą pod dzierżawę, oznaczone numerami geod. [...] i [...], położone w Berżnikach gm. Sejny, znajdują się na terenie ochronnym [...] . Jest to fakt bezsporny między stronami. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) ochrona przyrody polega na zachowaniu zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciu rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. W stosunku do obszarów [...] zabrania się podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony (art. 33 uop). Działki nr [...] i [...] zostały objęte planem zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie, ustanowionym zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 28 uop, opublikowanym w dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego i stanowiącym akt prawa miejscowego. Zgodnie z załącznikiem nr 8 zarządzenia, na części działek nr [...] i [...] występują płaty siedliska przyrodniczego [...] ciepłolubne śródlądowe murawy napiaskowe, oznaczone numerami "[...]" i [...]". W myśl załączników 5 i 7 zarządzenia, w granicach przedmiotowych płatów siedliska [...] zaplanowane zostały konkretne działania ochronne, polegające na: usuwaniu ekspansywnych drzew i krzewów; usuwaniu obcych gatunków inwazyjnych (łubinu i czeremchy wraz z usunięciem pozyskanej biomasy); zlikwidowaniu dzikich wysypisk śmieci; zachowaniu siedliska przyrodniczego położonego na trwałych użytkach zielonych (użytkowanie kośne, pastwiskowe lub kośno-pastwiskowe); ekstensywnym użytkowanie muraw (wypas lub koszenie w sposób szczegółowo uregulowany). Jak słusznie zauważyło w skardze [...], działki będące przedmiotem Uchwały widnieją w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zgodnie z art. 3 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) przeznaczenie takich nieruchomości na cele nierolnicze i nieleśne, poza planem zagospodarowania przestrzennego, jest niedopuszczalne. Takie stanowisko wyraził również Dyrektor Wydziału Rolnictwa i Środowiska Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z 16 listopada 2015 r. (w aktach Wojewody). W ocenie Sądu I instancji, rację mają skarżący, twierdząc, że Uchwała Zarządu Powiatu Sejneńskiego z [...] lipca 2015 r. jest w swojej treści sprzeczna z przepisami obowiązującymi na terenie działek nr [...] i [...]. Nie sposób uznać, że budowa parku sportowo-rekreacyjnego, składającego się m. in. z toru motocrossowego, nauki jazdy na quadach, motorowerach, toru z przeszkodami dla tej jazdy, parku linowego z infrastrukturą (imprezy, treningi, zawody) będzie zgodna z ochroną środowiska wyrażoną w zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. i przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Faktem jest, że następstwem Uchwały stało się wydzierżawienie działek nr [...] i [...] inwestorowi o nazwie [...] , który podjął działania na tym terenie. Niebagatelne jest dla wyniku tejże sprawy stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku. Z materiału dowodowego wynika, że organ ten podjął natychmiastowe działania w celu wstrzymania prac podjętych przez dzierżawcę na spornym terenie. W decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. [znak [...], dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej RDOŚ bądź Regionalny Dyrektor) szczegółowo wykazał na czym polega sprzeczność celów Uchwały z ochroną środowiska na tymże terenie. Wspomniana decyzja (jakkolwiek nieostateczna) stanowi ważny dowód w tej sprawie, bowiem wyrażona została opinia przez organ najbardziej profesjonalny w temacie ochrony środowiska na terenie województwa podlaskiego. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. RDOŚ zaznaczył, że wydzierżawione działki są położone w granicach specjalnej ochrony ptaków [...] Puszcza Augustowska [...], dla którego został ustanowiony plan zadań ochronnych. Podejmując Uchwałę, Zarząd Powiatu niewątpliwie nie brał pod uwagę także tej kategorii ochrony przyrody. Sąd I instancji stwierdził, że Uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powodu jej sprzeczności z: art. 2 ust. 1 pkt 4, 5 i art. 33 uop; zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. w zakresie planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie (załączniki nr 8, 5, 7) i art. 3, 7 uogrl. W świetle powyższych naruszeń nie sposób uznać linii obrony Zarządu Powiatu Sejneńskiego, wyrażonej w obszernych odpowiedziach na skargi. Organ zakwestionował prawny interes skarżącego [...], wykazując i opisując na czym polegał interes faktyczny Stowarzyszenia w podjęciu działań zmierzających do wzruszenia Uchwały. Sąd I instancji zajął już wyżej stanowisko w tym temacie. Występowanie po stronie Stowarzyszenia interesu faktycznego (polegającego na czynieniu starań o wydzierżawienie spornych działek, co nie zakończyło się pomyślnie), nie niweczy istnienia występującego jednocześnie interesu prawnego, wynikającego z treści zadań określonych w statucie tej organizacji (szeroko pojętej ochrony przyrody). Statut Stowarzyszenia jest aktem prawnym, uwidaczniającym ogólnospołeczny charakter jego działalności, a zatem nie ma racji Starosta, uważając, że nie został spełniony wymóg z art. 87 ust. 1 usp. Organ stwierdził (w odpowiedzi na skargę), że Uchwała nie naruszyła art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie "środowiska" [winno być "przyrody"], ani art. 3 ust. 1 pkt 1, 2 i art. 7 uogrl, ponieważ obszar działek nr [...] i [...] jest zdewastowany po wydobyciu kruszywa, nierówny, częściowo zaśmiecony, porośnięty pojedynczymi sosnami i ubogą roślinnością, zwłaszcza chwastami i mchem. Nie występują tu chronione ciepłolubne murawy napiaskowe (kod [...] ). Organ stwierdził, że zarządzenie (załącznik nr 8) nie odzwierciedla stanu faktycznego i należałoby dokonać zmiany granic ochrony ciepłolubnych muraw napiaskowych. Argumentacja ta nie zmieniła stanowiska Sądu I instancji w świetle obowiązującego stanu prawnego. Jeżeli nawet prawdą jest, że stan faktyczny działek wskazuje na to, że nie powinny być objęte ochroną, to procedura zmiany granic obszaru [...] lub jego likwidacji nie należy do kompetencji Starosty, lecz do organów ochrony środowiska. Wojewoda słusznie podniósł, że wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarządzenia z [...] maja 2014 r. w sprawie planu zadań ochronnych m.in. dla spornego obszaru, było poprzedzone długotrwałą procedurą z udziałem zainteresowanych podmiotów, które mogły zgłaszać uwagi i wnioski. Zatem był czas na ingerencję ze strony Starosty, by sporne działki nie zostały objęte ochroną z przyczyn, jakie obecnie wskazuje. Zanim zostaną poczynione jakiekolwiek zmiany przez organy ochrony środowiska w przedmiocie zmiany granic bądź likwidacji strefy ochronnej na spornych działkach, to zarządzenie wiąże jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Sejny (uchwała nr [...] Rady Gminy Sejny z [...] grudnia 2003 r., zmieniona uchwałą nr [...] r.) Starosta nie wykazał, by w planie tym dokonano wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...] i [...]. Wręcz przeciwnie - owe działki nadal oznaczone są w planie symbolem R. Dopuszczone "działania przeciwosuwiskowe" nie są równoznaczne z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. Zapisy Studium z 1998 r. nie są wiążące, ponieważ nie stanowią aktu prawa miejscowego, ustanowionego zresztą po tej dacie, bo dnia [...] grudnia 2003 r. Stwierdzając nieważność Uchwały w całości, Sąd unieważnił te zapisy, które można by uznać za zgodne z prawem, stanowiące fragment (cyt.): "... po uporządkowaniu i usunięciu nagromadzonych śmieci, zabezpieczeniu terenu przed dalszą degradacją i zaśmiecaniem oraz po wyrównaniu licznych skarp i osuwisk grożących zawaleniem, powstałych na skutek wydobywania żwiru i pisku na przestrzeni lat...". Ponieważ ten fragment Uchwały stanowi jej integralną część, niedającą się wyodrębnić w kontekście zaleceń kierowanych do przyszłego dzierżawcy, któremu zezwala się dokonać budowy parku sportowo-rekreacyjnego pod warunkiem uporządkowania terenu, to nieracjonalnym byłoby pozostawienie ww fragmentu Uchwały, bez możliwości realizacji inwestycji. Zarówno ta część skargi [...], która szeroko opisuje działania podejmowane w dążeniu do wydzierżawienia działek przez Stowarzyszenie, jak też odpowiedź organu na skargę, zawierająca opis procedury przeprowadzonej przed podjęciem Uchwały i argumenty przemawiające za przyjęciem wysokości stawki czynszu dzierżawnego – nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stąd Sąd I instancji nie poczynił rozważań na ten temat. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Zarząd Powiatu Sejneńskiego, reprezentowany przez r. pr. W. H., zaskarżając ów wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżące [...] ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu Sejneńskiego nr [...]z [...] lipca 2015 r.; 2. art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) oraz art. 3 i 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Sejneńskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] jest sprzeczna z ww przepisami w sytuacji, gdy w uzasadnieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.), uchylającej w całości decyzję z [...] grudnia 2015 r. znak [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i umarzającej postępowanie organu I instancji, organ II instancji stwierdził, że działanie Zarządu Powiatu Sejneńskiego nie jest działaniem podjętym sprzecznie z ustaleniami Planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...] ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 1947); 3. zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...] przez niewłaściwe przyjęcie, że działanie Zarządu Powiatu Sejneńskiego stanowi działanie podjęte sprzecznie z ustaleniami Planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...] ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2014 r., podczas gdy w decyzji z [...] maja 2016 r., uchylającej w całości decyzję z [...] grudnia 2015 r. i umarzającej postępowanie I instancji, organ II instancji stwierdził, że działanie Zarządu Powiatu Sejneńskiego nie jest działaniem podjętym sprzecznie z ustaleniami Planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...], ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2014 r.; II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 ppsa przez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że inwestor [...] podjął działania na terenie działek nr [...] i [...], podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji z [...] maja 2016 r. wynika wprost, że na terenie obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...], w szczególności na ciepłolubnych, śródlądowych murawach napiaskowych, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] nie były prowadzone działania w zakresie budowy i realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia bądź działania zmierzające do jego rozpoczęcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie od organu skarżącego i skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez r. pr. J. P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Zarządu Powiatu Sejneńskiego na rzecz Wojewody Podlaskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa – zarówno podniesiony samoistnie, jak i w związku z art. 151 ppsa - okazały się niezasadne. W istocie autor skargi kasacyjnej w żaden sposób zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) nie uzasadnił, ograniczając się jedynie do przywołania w ostatnim akapicie, w końcowej części zdania, frazy: "a także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa oraz art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (s. 10 skargi kasacyjnej). Kontrola sprawy prowadzi do odmiennego wniosku – w istocie Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i po dokonaniu należytej oceny zebranych dowodów, trafnie oddzielając fakty istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od faktów nieistotnych, i trafnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie, powołując decyzję z [...] maja 2016 r., pomija odmienność przedmiotu postępowań: o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały (rozstrzyganego w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 147 § 1 ppsa) oraz o natychmiastowe wstrzymanie działań podjętych sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...] (rozstrzyganego decyzją z [...] maja 2016 r. na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 uop). W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie wypowiadał się na temat ważności Uchwały, a jedynie czy działania podjęte przez inwestora w dacie wydania decyzji z [...] maja 2016 r. uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 uop. Autor skargi kasacyjnej niezasadnie zarzuca dokonanie "całkowicie dowolnego ustalenia, że inwestor [...] podjął działania na terenie działek nr [...] i [...]", bowiem w świetle twierdzeń Starosty o faktach, zawartych w odpowiedzi na skargę (fakty bezsporne; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 229 kpc), że działki nr [...] i [...] zostały wydzierżawione firmie [...] , która podjęła prace porządkowe, nie powodujące pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych ani nie wpływające negatywnie na obszar [...] , Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że następstwem Uchwały stało się wydzierżawienie działek nr [...] i [...] inwestorowi, który podjął działania na tym terenie (s. 7, 11 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 36/16). Ustalenia te potwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślając, że "dotychczas dzierżawca ww nieruchomości "[...]", podjął jedynie drobne działania zmierzające do uporządkowania terenu ze śmieci i wystąpił o uzyskanie akceptacji swojego projektu zagospodarowania terenu do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku" (s. 8 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej koncentruje swe argumenty na twierdzeniu, że teren działek nr [...] i [...] jest pozbawiony choćby fragmentu cennego przyrodniczo siedliska pod nazwą napiaskowe murawy ciepłolubne (kod [...]; s. 6-7 skargi kasacyjnej). W postępowaniu ze skargi na Uchwałę Sąd I instancji nie miał obowiązku ustalać, czy na obu działkach są owe siedliska – istotne bowiem jest, że istnienie tych siedlisk stwierdzono w załącznikach nr 7 i 8 do zarządzenia z [...] maja 2014 r., które to zarządzenie, jako akt prawa miejscowego (art. 28 ust. 5 uop), jest wiążące dla uchwałodawcy. Jedynie ma marginesie należy podnieść, że w protokole oględzin z 16 listopada 2015 r. RDOŚ stwierdził obecność płatów zbiorowisk trawiastych, częściowo porośniętych krzewami oraz drzewami (s. 2, 3, 5 decyzji z [...] maja 2016 r.). W postępowaniu ze skargi na Uchwałę nie można skutecznie kwestionować regulacji zawartej w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 28 ust. 5 uop, do czego w istocie zmierzały wnioski Zarządu Powiatu, podnoszone w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 87 ust. 1 usp. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przykłady, że toczące się postępowania w trybie uregulowanym ustawą może przemawiać za przyjęciem, że zainteresowany podmiot ma interes prawny w złożeniu wniosku – np. o uznanie za wygasłe prawa z rejestracji znaku towarowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.8.2007 r., VI SA/Wa 978/07, Lex 372003) bądź w postępowaniach, gdy kilka podmiotów ubiega się o uzyskanie zezwolenia czy koncesji na tę samą działalność. W kontrolowanej sprawie Uchwała podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 3 usp i art. 35 ust. 1 i 2 ugn, w istocie prowadzi do wyboru jednego z podmiotów, ubiegających się o wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości, by na nich prowadzić odmienne rodzaje działalności gospodarczej (odpowiednio - jak w postępowaniach o udzielenie zezwolenia lub koncesji na tę samą działalność). W orzecznictwie wskazuje się, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza, zagrażająca dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu wydania zezwolenia (wyrok NSA z 8.9.1989 r., II SA 437/89, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 215, nb 13). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że Stowarzyszeniu przysługuje legitymacja skargowa z art. 87 ust. 1 usp, bowiem Stowarzyszenie od maja 2012 r. jest właścicielem działek nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 10,7722 ha, graniczących z przedmiotową nieruchomością, na których prowadzi zgodne ze wskazanymi w zarządzeniu działania ochronne, w postaci ekstensywnego użytkowania muraw (wypas owiec rodzimej rasy wrzosówka; s. 3 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 36/16; s. 7 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji trafnie uznał, że [...] przysługiwała legitymacja skargowa na podstawie art. 87 ust. 1 usp, wobec naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia, w sprawie ze skargi na Uchwałę podjętą w trybie art. 32 ust. 2 pkt 3 usp i art. 35 ust. 1 i 2 ugn. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. art. 33 uop oraz art. 3 i 7 uogrl. Zarzut ten w zakresie naruszenia art. 33 uop oraz art. 3 i 7 uogrl nie został podniesiony skutecznie. Art. 33 uop składa się z trzech ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej, przy czym ustęp 1 dzieli się na trzy punkty. Art. 3 uogrl dzieli się na dwa ustępy, z których każdy dzieli się na 5 punktów; art. 7 dzieli się na 6 ustępów, z których drugi dzieli się na 3 punkty – każdy z nich o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16), czego w skardze kasacyjnej w zakresie ww przepisów zabrakło. Sąd I instancji trafnie uznał, że Uchwała narusza art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uop, bowiem ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: ... 4) siedlisk przyrodniczych; 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin. Obowiązek ochrony przyrody podlega konkretyzacji - w szczególności ustawodawca zabronił, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...] , w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...] , lub 3) pogorszyć integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami (art. 33 ust. 1 uop). Art. 33 ust. 2 uop nie był relewantny. Zaskarżony wyrok nie narusza zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...] Pojezierze Sejneńskie [...]. Sąd I instancji trafnie uznał, że Uchwała narusza plan zadań ochronnych, obejmujący cały obszar [...], a działki nr [...] i [...] są wskazane w załączniku 8 zarządzenia. Skoro obowiązkiem organów jest prowadzenie działań mających na celu zachowanie siedliska przyrodniczego, określonego w zarządzeniu, to wydanie Uchwały jako umożliwiającej dzierżawcy nieruchomości prowadzenie działalności w sposób jednoznaczny godzący w działania ochronne określone zarządzeniem, narusza zarządzenie (załączniki 5, 7 i 8). Autor skargi kasacyjnej wyprowadza błędne wnioski z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2016 r., wyrywając cytowany fragment zdania z kontekstu. Generalny Inspektor stwierdził, że "działanie Zarządu Powiatu Sejneńskiego nie jest działaniem podjętym sprzecznie z ustaleniami Planu", lecz wyłącznie w kontekście art. 37 ust. 2 uop. GDOŚ badał wyłącznie działania o charakterze faktycznym na działkach nr [...] i [...], nie zaś działania prawne. Art. 37 należy odczytywać w kontekście art. 36 uop, zatem przedmiotem postępowania z art. 37 uop może być działalność gospodarcza, nie zaś uchwałodawstwo organu samorządu terytorialnego. Wskazują na to wyraźnie dalsze rozważania GDOŚ "w związku z podpisaniem tej uchwały nie doszło do konkretnych działań w elementach przyrodniczych, pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, które byłyby sprzeczne z działaniami ochrony czynnej określonymi w PZO". Z decyzji z [...] grudnia 2015 r. nie wynika, by w terenie została podjęta któraś z prac określonych w uchwale w sprawie sprzedaży; by była prowadzona działalność sportowa. GDOŚ wskazał, że zakres prac i rodzaj działalności planowanych na owym terenie, i specyfikę siedliska muraw napiaskowych, i zapisy PZO, planowane zamierzenie może się wiązać ze zniszczeniem czy uszkodzeniem, np. chronionego siedliska przyrodniczego, co winno być przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, albo oceny oddziaływania na obszar [...]. GDOŚ wskazał, że zakres prac określonych w Uchwale wymagać będzie uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 i 2 upzp). Wykonanie 10 sztuk wzniesień i 10 zagłębień w stosunku do stałego terenu własnej działki i wykorzystywanie tak ukształtowanego terenu jako toru motokrosowego jest wykonaniem budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.4.2011 r., VII SA/Wa 2164/10, Lex 996674). Skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną należało oddalić (art. 184 ppsa). Na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa zasądzono od Zarządu Powiatu Sejneńskiego na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.