II OSK 2645/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 116/21 w sprawie ze skargi E. sp. j. w K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 grudnia 2020 r. nr K-AP-2.7840.69-8.2018.PP w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 116/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. spółki jawnej w K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 grudnia 2020 r., nr K-AP-2.7840.69-8.2018.PP, którą uchylono decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia 4 czerwca 2018 r., nr 00423/2018 (zmieniającą decyzję z 24 sierpnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę zmienioną decyzją z 8 stycznia 2018 r.), i odmówiono inwestorowi – skarżącej Spółce zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] w K. Sąd wskazał, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1804/19. Organ II instancji ponownie zweryfikował zgodność projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania terenu i zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym polegających na zwiększeniu kubatury zabudowy – budynek D oraz zmiany powierzchni dominanty na budynkach B, C, D z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta Kołobrzeg z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), zwanej dalej "MPZP". Wojewoda wskazał na przebieg obowiązującej linii zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikający z MPZP dla terenu objętego przedmiotową inwestycją. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że usytuowanie projektowanych budynków przewiduje się zarówno wzdłuż obowiązujących, jak i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Ponadto podniósł, że zgodnie z ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1804/19 w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.); zaś stosownie do § 5 MPZP formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic [...] i [...] co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek. Przy czym stosownie do wskazań NSA powyższy przepis należy odczytywać tak, że inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ul. [...] na odcinku obowiązującej linii zabudowy oraz, że inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy [...] na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy o ile istniejące warunki pozwalają na dokonanie takiej zabudowy. Nadto NSA ostatecznie ocenił, że sformułowanie w § 5 MPZP "co najmniej na odcinkach obowiązującej linii zabudowy" oznacza, że opracowując miejscowy plan zdawano sobie sprawę, że realizacja zabudowy pierzejowej w miejscach tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy może być niemożliwa. Zdaniem Sądu I instancji, takiej też interpretacji obowiązującego planu prawidłowo dokonał organ II instancji w zaskarżonej decyzji, ponownie weryfikując możliwości zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, w granicy z działką P., według wniosku inwestora z dnia 27 lutego 2018 r. o zmianę pozwolenia na budowę. Trafnie też wskazał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odmownej, że ocena zgodności projektu budowlanego (w tym także zamiennego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego i warunkiem koniecznym wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b", wynika, że w sytuacji stwierdzenia, iż projekt budowlany jest niezgodny z planem miejscowym, w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do doprowadzenia tego projektu do zgodności z prawem, w sposób na tyle precyzyjny, aby mógł on zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Dopiero, gdy w zakreślonym terminie tego nie uczyni można wydać decyzję odmowną na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. (por. wyrok NSA z 4 marca 2019 r., II OSK 2321/18). Wojewoda prawidłowo zatem rozstrzygnął, że skoro inwestor – stosownie do wezwania organu z 23 września 2020 r. – nie doprowadził zamiennego projektu budowlanego do zgodności z treścią obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to budowlany projekt zamienny dotyczący budowy zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami i garażami jest niezgodny z ustaleniami planu (z § 5 MPZP), a to oznacza, iż nie jest możliwa zmiana pozwolenia na budowę. Dlatego dokonana przez Wojewodę odmowa zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę jest zgodna z prawem. W tych okolicznościach Sąd uznał argumentację skarżącej Spółki odnoszącą się także do § 22, § 23 i § 15 MPZP jako niezasadną. Zdaniem Sądu, nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że łączna wykładnia wymienionych przepisów MPZP wskazuje na możliwość sytuowania zabudowy w granicy po jednej i drugiej stronie działek, co w efekcie może wytworzyć pierzeję od ulicy [...]. Z powyższych też względów nie jest też trafny wywód skargi w zakresie wykładni ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1804/19, który – według skarżącej – tylko ze względu na granice rozpoznania skargi kasacyjnej przeprowadził kontrolę możliwości zabudowy w granicy (zgodnie z wnioskiem inwestora) w kontekście wyłącznie zapisu § 5 MPZP. Ponadto nie można wyprowadzać dodatkowych wniosków z sądowego wyroku i domniemywać intencji Sądu ponad te, które faktycznie wynikają z uzasadnienia orzeczenia. Dlatego, w świetle czytelnego uzasadnienia ww. wyroku NSA, nieuprawnione jest stwierdzenie skarżącej, że gdyby NSA doszedł do definitywnego wniosku o niemożności zabudowy w granicy, to uchyliłby również decyzję Starosty Kołobrzeskiego, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia wyroku NSA w żaden sposób nie daje podstaw do kreowania innych wniosków niż ocena tegoż Sądu, że w sytuacji jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, usytuowanie budynku P. uniemożliwia utworzenie z nim zabudowy pierzejowej od strony ul. [...]. Uchylenie zaś wyłącznie decyzji organu II instancji podyktowane było z pewnością ekonomiką procesową i zasadami postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne, w szczególności NSA, wielokrotnie artykułują w swoich orzeczeniach, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy. Konieczność natomiast przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a., wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyroki NSA: z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08; z 15 sierpnia 2008 r., II GSK 57/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1311/18). Nie mają również znaczenia dla oceny tej sprawy założenia skarżącej odnośnie hipotetycznych planów rozbudowy obiektu P. do granicy działki od strony ulicy [...] z uwzględnieniem obowiązku zabudowy pierzejowej, na co zwrócił uwagę Sąd II instancji w przywoływanym wyroku. W ocenie Sądu, decyzja Wojewody, zgodnie z regułami postępowania, uwzględnia zastany, aktualny stan faktyczny, przyjęty także w wyroku NSA i prawidłowo odnosi go do obowiązujących od 2016 r. przepisów aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika nr 1 do MPZP – rysunku planu wynika, że plan uwzględnia obiekty przeznaczone do rozbiórki i znajdują się one na działce skarżącej od strony ulicy [...], zaś działka nr [...] jest zabudowana w części, w sposób opisywany w zaskarżonej decyzji. Natomiast z inwentaryzacji i lokalizacji zabudowy historycznej przedłożonych do skargi wynika tylko tyle, iż na terenie działki nr [...] przy granicy istnieją pozostałości obiektów, nie zaś zabudowa, a stan zabudowy działki nr [...] jest taki sam jak uwidoczniono to na rysunku planu i jaki został przyjęty w zaskarżonej decyzji. Stąd też nie są uzasadnione twierdzenia skarżącej, że pojawiły się nowe okoliczności w sprawie w postaci rozbudowy budynków na podstawie fundamentów istniejących na działce inwestora, bezpośrednio w granicy z działką nr [...], co w dalszej konsekwencji świadczyć ma o możliwości kontynuacji zabudowy pierzejowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 153 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że ze względu na związanie Wojewody wykładnią § 5 MPZP zaprezentowaną w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1804/19, nie było możliwe uwzględnienie wniosku inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy ze względu na zakres rozpoznania skargi kasacyjnej z dnia 15 kwietnia 2019 r. złożonej przez P., a wynikający z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził swojego poglądu w zakresie innym niż wykładni postanowienia § 5 MPZP, a tym samym możliwe i uzasadnione było rozpoznanie wniosku skarżącej, w oparciu o pozostałe postanowienia MPZP, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; - art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w wyniku uznania, że Wojewoda Zachodniopomorski związany był oceną prawną zaprezentowaną w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1804/19, podczas gdy w trakcie postępowania przed organem, skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne (fakt istnienia zabudowy), które spowodowały nieaktualność oceny prawnej dokonanej przez NSA, a tym samym konieczność dokonania jej weryfikacji, na podstawie stanu aktualnego; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie przed organem, a także przed WSA w Szczecinie prowadzone było bez udziału A. spółka jawna z siedzibą w K. (KRS [...]), na którą to Spółkę zgodnie z decyzją Starosty Kołobrzeskiego nr 00817/2018 z dnia 8 października 2018 r. została przeniesiona m.in. decyzja Starosty Kołobrzeskiego z dnia 4 czerwca 2018 r. (znak: B.6740.00143.2018), będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organu, co spowodowało, że sprawa była rozstrzygana bez udziału strony, a wręcz decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa procesowego. Ma rację Sąd I instancji, że organ II instancji, ponownie weryfikując możliwości zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, w granicy z działką P., według wniosku inwestora z dnia 27 lutego 2018 r. o zmianę pozwolenia na budowę, dokonał prawidłowej interpretacji MPZP (w szczególności treści § 5 MPZP), która to ocena uwzględnia wiążące wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1804/19. Uwzględniając bowiem usytuowanie projektowanych budynków wzdłuż obowiązujących, jak i nieprzekraczalnych linii zabudowy, oraz to, że inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy [...] na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy o ile istniejące warunki pozwalają na dokonanie takiej zabudowy, a także to, że w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia – istniały podstawy do stwierdzenia, że art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. uprawniał do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanej zmiany, z uwagi na istniejącą niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym. Należy wskazać, że na rysunku planu miejscowego ustala się nieprzekraczalną linie zabudowy na działce nr [...], objętej przedmiotową inwestycją, oraz na działce nr [...] należącej do P.. Na pozostałych zaś działkach objętych przedmiotową inwestycją plan miejscowy ustala obowiązującą linię zabudowy. A zatem uwzględniając wiążącą ocenę prawną zawartą w ww. prawomocnym wyroku NSA, z zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, istniały podstawy do stwierdzenia, że aktualnie z uwagi na brak zabudowy w granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie ma możliwości utworzenia pierzei na tym odcinku ul. [...], a tym samym przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana w granicy działek nr [...] i nr [...], a zastosowanie znajdują przepisy § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to typowy przypadek, ponieważ ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie daje możliwości zabudowy w granicy działki, zaś to istniejąca zabudowa w granicy daje taką możliwość bądź jeżeli taką możliwość przewiduje plan miejscowy (patrz: § 12 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia); ewentualnie w sytuacji uzyskania odstępstwa od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b. W tej zaś sprawie NSA w prawomocnym wyroku przesądził, że § 5 MPZP w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje możliwości budowy w granicy działki nr [...] z działką nr [...]; zaś w sprawie nie wykazano aby istniały inne przepisy prawa, które umożliwiałyby realizację przedmiotowej inwestycji w projektowanym kształcie. Wbrew podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji do przeciwnego wniosku nie może prowadzić okoliczność, że w granicy ww. działek kiedyś znajdowała się tzw. historyczna zabudowa. Z takimi okolicznościami obowiązujące przepisy nie przyznają żadnych uprawnień do zabudowy w granicy nieruchomości. Faktyczny brak zabudowy w granicy nieruchomości oznacza, że znajdują zastosowanie przepisy prawa, tj. MPZP i ww. rozporządzenia, co zasadnie zostało uwzględnione przez organ II instancji i co niewadliwie zaakceptował Sąd I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należy wskazać, że podnoszona okoliczność, że postępowanie przed organem, a także przed WSA w Szczecinie prowadzone było bez udziału A. spółka jawna z siedzibą w K. (KRS [...]), nie może prowadzić do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Taka ocena wynika z tego, że tego rodzaju zarzut może podnieść tylko podmiot, który uznaje, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy ww. Spółka nie ujawniła zaś chęci uczestniczenia w postępowaniu celem ochrony własnych interesów. Dlatego argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie może stanowić podstawy do uwzględnienia zarzutu, który dotyczy innego podmiotu niż strona skarżąca, któremu ewentualnie powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Poza tym tego rodzaju okoliczności nie stanowią przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ tego rodzaju argumentacja dotyczy ewentualnego zaistnienia przesłanki wznowieniowej, a mianowicie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Podobnie należy ocenić ww. argumentację na tle art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc jeżeli chodzi o tok postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że skuteczność zarzutu w ww. zakresie jest uzależniona od tego, czy formułuje go podmiot uprawniony, tj. podmiot, którego prawa procesowe zostały naruszone, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto nie jest przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej, że zachodziła w sprawie przesłanka do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Odniesienie się w tej części do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie jest przekonujące, ponieważ nie można przy rozpatrywaniu tej przesłanki pominąć, iż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, ale konieczne jest, aby decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. Przy czym przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja ma zaś charakter odmowny, wskazując, że złożony przez określony (niejako pierwotny) podmiot wniosek o pozwolenie na budowę nie został uwzględniony. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, co nie daje podstaw do skutecznego wywodzenia istnienia podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo wskazania wymaga, że inwestorowi znana była okoliczność przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot, jednak z wiadomych sobie względów okoliczność ta nie została ujawniona w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i nawet w poprzednio prowadzonym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niezależnie od tego ww. okoliczności nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy z przyczyn przedstawionych powyżej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.