III SA/Po 441/21

Dnia 18 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję z oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład") I Oddział w P. decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E. K. (dalej: "strona") od decyzji z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającej zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Strona, reprezentowana przez E. W., wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], powołując się na art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Zakład wskazał, że warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowej, nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku jej składania. W dalszej kolejności organ stwierdził, że osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca także składki za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona złożyła dokumenty rozliczeniowe za okres objęty decyzją dopiero [...] sierpnia 2020 r. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi, wskazała, że osobą uprawnioną do składania deklaracji była E. W.. Skarżąca była nieświadoma, że deklaracje nie zostały przesłane do Zakładu. Skarżąca zwróciła uwagę na sytuację spowodowaną pandemią oraz wskazała, że wobec nie wyrażenia zgody na zwolnienie skarżącej ze składek, jej sytuacja jest bardzo ciężka, gdyż nie posiada wymaganej kwoty na uregulowanie zobowiązań. Zaznaczyła, że z powodu powstałych zaległości PFRON nie udzieli jej wsparcia na zatrudnienie osoby niepełnosprawnej, z którego dotychczas korzystała. W rezultacie zmuszona będzie zawiesić działalność gospodarczą, gdyż koszty będą generować coraz większą stratę. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zważyć należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z mającym w tym względzie zastosowanie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżąca wystąpiła o rozpoznanie sprawy w rzeczonym trybie, a Zakład nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki. Jak przewiduje art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od ujętej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw. Zaskarżona decyzja ZUS I Oddział w P. z [...] listopada 2020 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego tych decyzji. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19. W art. 31zo tej ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą oraz podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w powyższym art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie z art. 31zq ust. 8 cytowanej ustawy od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarżąca jako płatnik składek skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład rozpoznał wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. za każdy miesiąc osobno (odpowiednio sprawy zarejestrowane w tut. Sądzie pod sygn. akt III SA/Po 440/21, III SA/Po 441/21 i III SA/Po 442/21). Decyzją poddaną kontroli w niniejszej sprawie ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z opłacenia składek za kwiecień 2020 r. Bezsporne było, że deklarację rozliczeniową za ten miesiąc skarżąca złożyła z naruszeniem terminu, który upłynął 30 czerwca 2020 r. Bezsporne było również i to, że strona nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów za zatrudnionych ubezpieczonych. W wyjaśnieniach dotyczących uchybienia terminu określonego w art. 31q ust. 3 ustawy COVID-19 skarżąca podała, że deklaracje rozliczeniowe składa za nią E. W. prowadząca biuro rozliczeniowe i to ona w nagromadzeniu spraw spóźniła się ze złożeniem deklaracji za okres marzec-maj 2020 r. W skardze dodała, że nie była świadoma tego uchybienia. Wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W kontrolowanej sprawie, na żadnym jej etapie, skarżąca nie otrzymała od organu rentowego informacji o braku przesłania w terminie wypełnionych deklaracji rozliczeniowej i miesięcznych imiennych raportów za zatrudnionych ubezpieczonych za sporny okres. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Przynajmniej z przesłanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby ZUS po złożeniu wniosku w sprawie, a przed 30 czerwca 2020 r., w jakikolwiek sposób zakomunikował płatnikowi (jego pełnomocnikowi), że wniosek zawiera istotne braki, od których usunięcia w terminie do 30 czerwca 2020 r. zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W ocenie tut. Sądu trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Mogą odstąpić od tej zasady w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (komunikat ZUS z 29 kwietnia 2020 r., dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności"), ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ od 4 maja 2020 r. powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 K.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie uczynił tego przed 30 czerwca 2020 r. W ocenie tut. Sądu zamieszczenie 17 czerwca 2020 r. na stronie internetowej ZUS (dostępne j.w.) komunikatu, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 K.p.a.). Zważyć należy również, że z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z 13 sierpnia 2020 r. organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 K.p.a.). Wykonanie przez Zakład powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., pełnomocnik skarżącej miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Podnieść przy tym trzeba, że z informacji znanych tut. Sądowi z urzędu – z analogicznych spraw ze skarg na decyzje Zakładu – wynika, że organ rentowy mógł informować co najmniej niektórych z płatników składek o braku wymaganych deklaracji rozliczeniowych. Rozważając obecnie analizowaną kwestię Zakład będzie wobec tego zobowiązany uwzględnić także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Przepis ten stanowi bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dodać trzeba, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 K.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji brak w aktach. Stwierdzić zatem należy, że naruszenie przez Zakład przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie wyjaśniają, czy organ zachował w zakończonym postępowaniu powyżej opisane wymogi procesowe. Uzasadnienia obu decyzji ZUS sprowadzają się do powołania materialnej i formalnej podstawy rozstrzygnięcia oraz konstatacji, iż skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowej (uzasadnienie decyzji z 13 sierpnia 2020 r.), albo – płatnik złożył dokumenty rozliczeniowe dopiero 21 sierpnia 2020 r. (uzasadnienie decyzji z 20 listopada 2020 r.). Nie wyjaśniono i nie wykazano, czy wobec płatnika wywiązano się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., co świadczy dodatkowo o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.. Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład kierując się art. 153 P.p.s.a. wyjaśni, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował skarżącą o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale dowodowym. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) oraz trwający nadal stan epidemii, rozważy, czy nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Nakazują one, aby w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepis weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.