II OSK 2772/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., I. M., A. M., W. R., A. R., J. P., Z. P., D. P. i A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 59/21 w sprawie ze skarg A. R., I. M., A. M., W. R., A. R., J. P., Z. P., D. P. i A. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie budowy obiektów budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/21 odrzucił skargi A. R., I. M., A. M., W. R., A. R., J. P., Z. P., D. P. i A. P. (dalej określanych jako skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla [...] w przedmiocie budowy obiektów budowlanych, a także orzekł o zwrocie uiszczonych wpisów od wniesionych skarg. Motywując rozstrzygnięcie Sąd powołał art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) i stwierdził, że w jego ocenie skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie dopełnili obowiązku uprzedniego wystąpienia z ponagleniem do właściwego organu. Jak stwierdził Sąd, skarżący są reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, jednak pismo z dnia 5 stycznia 2021 r. nie zostało określone jako ponaglenie, a skarga na bezczynność organu, dodatkowo połączona ze skargą na działanie organu w innej sprawie. Ponadto wbrew dyspozycji art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) pismo zostało wniesione bezpośrednio do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który również nie zakwalifikował go jako ponaglenia i rozpoznał je jako kolejną skargę. Sąd zaznaczył przy tym, że nawet gdyby uznać, że pismo z dnia 5 stycznia 2021 r. stanowiło ponaglenie poprzedzające skargę na bezczynność, to ponaglenie nie może być wniesione w tym samym dniu co sama skarga. W ocenie Sądu zwrot, że skargę na bezczynność "można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" należy rozumieć w ten sposób, że skuteczne wniesienie skargi może nastąpić najwcześniej w dniu następnym po wystąpieniu z ponagleniem. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że w stosunku do W. R. odrzucenie skargi znajdowało również podstawę w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżących przedłożyła pełnomocnictwa od wszystkich skarżących, poza tym wyjątkiem. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 21 czerwca 2021 r. wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 § 1, § 2 pkt 8 i 9, § 3 (nie wskazano aktu prawnego) poprzez brak ich zastosowania podczas, gdy z przepisu tego wynika wprost, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola działalności administracyjnej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, jak również, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wskazała pełnomocnik, w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, iż organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności poprzez brak wszczęcia postępowania i nakazanie rozbiórki nielegalnie wybudowanych urządzeń wodnych bez pozwoleń wodnoprawnych, jak również bez uzyskanego pozwolenia budowlanego, czym organ nadzoru budowlanego działa na szkodę interesu prywatnego oraz publicznego poprzez stwarzanie zagrożenia osuwania się mas ziemnych, skutkiem czego może nastąpić zniszczenie budynków prywatnych, tj. domów posadowionych w terenie oraz drogi krajowej relacji [...] - [...], skutkiem własnej bezczynności i skutkiem braku podjęcia działań mających na celu współdziałanie z Wodami Polskimi celem usunięcia nieprawidłowości na zasadzie art. 7b K.p.a. Zdaniem pełnomocnika popełnianie przestępstwa przez organ poprzez składanie fałszywych oświadczeń winno podlegać kontroli ze strony sądu administracyjnego i sąd winien podjąć działania mające na celu ukaranie pracownika urzędu dopuszczającego się takich zachowań; 2. art. 49 § 1, 2, 3, 4 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy jeżeli Sąd miał wątpliwości co do charakteru pisma złożonego do WINB winien był zwrócić się do skarżących celem wyjaśnienia charakteru pisma, ponadto z treści tego przepisu wynika, iż jeżeli strona w terminie poprawiła lub uzupełniła pismo wywołuje ono skutki od dnia jego wniesienia. W niniejszej zaś sprawie strona w terminie uzupełniła pismo, dlatego też należało zastosować art. 49 § 3 P.p.s.a.; 3. art. 58 § 1 pkt 3 (nie wskazano aktu prawnego) poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż skarga podlega odrzuceniu, bowiem nie uzupełniono w terminie braków formalnych skargi, podczas gdy braki formalne skargi zostały uzupełnione w terminie i Sąd w żaden sposób nie wskazał, aby skarżący nie dochowali 7 dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu; 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 (nie wskazano aktu prawnego) poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli bezczynności organu nadzoru budowlanego, a w rzeczywistości niedokonanie kontroli organów nadzoru budowlanego w zupełności; 5. art. 53 § 2b (nie wskazano aktu prawnego) poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż ponaglenia nie można wnieść w tym samym dniu co skargi, bowiem skargę na bezczynność można złożyć po wniesieniu ponaglenia, podczas gdy z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, iż ponaglenie można złożyć w tym samym dniu co skargę, ponadto żaden przepis prawa nie stanowi jaki okres ma upłynąć pomiędzy wniesieniem ponaglenia a złożeniem skargi. Pełnomocnik podniosła, że przepis mówi wprost, że skargę można złożyć w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, jeżeli zaś w niniejszej sprawie ponaglenie zostało złożone w tym samym dniu co skarga, oznacza to, ze wymógł złożenia ponaglenia został spełniony, a skarżący nie mieli obowiązku czekać określonego czasu i dopiero składać skargę. Jej zdaniem skoro nie ma obowiązku czekać i obliczać czasu jaki ma upłynąć pomiędzy ponagleniem a skargą, oznacza to, ze w zasadzie liczy się tylko fakt złożenia ponaglenia w ogóle. Ponadto WINB uznał, ze nie ma żadnej bezczynności organu nadzoru budowlanego, co tym bardziej uzasadnia jej zdaniem zasadność skargi na bezczynność; 6. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skoro zatem utrwalona linia orzecznictwa wskazuje, iż ponaglenie można złożyć w tym samym dniu co i skargę, jak również, iż o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie nazwa, tym samym sąd administracyjny nie może zmieniać przyjętej linii orzecznictwa; 7. art. 35 i art. 36 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji zobowiązany jest zawiadomić strony. W niniejszej zaś sprawie mimo istniejącego obowiązku wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na fakt nielegalnego wybudowania urządzeń wodnych i mostka, organ nie podjął żadnej czynności. Co więcej, popełnianie przestępstwa przez organ poprzez składanie fałszywych oświadczeń winno podlegać kontroli ze strony sądu administracyjnego i Sąd winien podjąć działania mające na celu ukaranie pracownika urzędu dopuszczającego się takich zachowań; 8. art. 233 oraz art. 234 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, iż charakter pisma należy oceniać po jego treści, a nie nazwie. Z przepisów tych wynika wprost, że tylko skarga, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego powoduje wszczęcie postępowania, skoro zaś skarżący zainicjowali postępowanie administracyjne i złożyli skargę na bezczynność i skargę na przestępcze działanie organu nadzoru budowlanego do sądu administracyjnego, należy uznać, iż w tej samej sprawie nie wszczyna się kolejnego postępowania skargowego, tym bardziej, iż treść skargi złożonej do sądu administracyjnego jest podobna co treść pisma złożonego do WINB. Nie mogą się toczyć dwa postępowania skargowe o to samo. Skarga złożona przez stronę podlega rozpoznaniu w toku postępowania - art. 234 pkt 1, co oznacza, że pismo złożone przez skarżących do WINB nie mogło być niczym innym jak ponagleniem bowiem gdyby było skargą w rozumieniu K.p.a. to ta skarga podlegałaby rozpoznaniu przez sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym przez strony; 9. art. 22 i art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm.) poprzez brak ich zastosowania podczas, gdy z przepisów tych wynika, iż śródlądowymi wodami płynącymi są m.in. wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek, jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, zaś właścicielowi gruntu po którym płynie ciek wodny (w niniejszej sprawie ciek jest potokiem górskim) przysługuje wyłącznie prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia właściciela gruntu do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód oznacza wyłącznie zaspokojenie potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego; 10. art. 50 ustawy Prawo wodne poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż wody, jako integralna część środowiska oraz siedlisko dla organizmów, podlegają ochronie, niezależnie od tego czyją stanowią własność; 11. art. 186 i art. 187 ustawy Prawo wodne poprzez brak ich zastosowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, zaś przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, koniecznością osiągnięcia dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, koniecznością osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61 oraz potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i ekosystemach lądowych zależnych od wód; 12. art. 231 ustawy Prawo wodne poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż właściciel śródlądowych wód powierzchniowych m.in.: utrzymuje w należytym stanie technicznym koryta cieków naturalnych oraz kanały, będące w jego władaniu, zapewnia swobodny spływ wód powodziowych oraz lodów. Podczas, gdy w niniejszej sprawie właściciele gruntów zasypali potok górski, zmienili jego koryto, wykonali urządzenia wodne, wybudowali przepusty, korytka i mostek bez pozwolenia wodnoprawnego i bez pozwolenia na budowę; 13. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) poprzez brak zastosowania podczas, gdy z tego przepisu wynika wprost, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych; 14. art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez brak jego zastosowania podczas, gdy z przepisu tego wynika, że przepisy art. 63-66 (dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Na tle powołanych przepisów tych dwóch ustaw w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę (albo dokonania zgłoszenia); 15. art. 9 ustawy Prawo wodne poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost co jest urządzeniem wodnym i co wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, skutkiem czego właściwym do dokonania kontroli legalności budowy urządzeń wodnych jest nadzór budowlany na podstawie przepisów prawa budowlanego. Urządzenia wodne to - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne - urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Większość urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy Prawo wodne stanowi jednocześnie budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z przepisów art. 28-30 ustawy Prawo budowlane wynika, które urządzenia wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a które dokonania zgłoszenia właściwemu organowi; 16. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż urządzenia wodne stanowią jednocześnie obiekty budowlane. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii mgr. inż. S. L. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie w miejscowości [...], sporządzonej na zlecenie gminy [...], dotyczącej wybudowania urządzeń wodnych i zasypania potoku górskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę instancyjną wyznaczoną granicami skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od uwagi, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, o czym stanowi art. 52 § 1 P.p.s.a. Wyczerpanie środków zaskarżenia następuje, gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie (§ 2 powołanego przepisu). Warunek wyczerpania środka w postaci ponaglenia dotyczy również postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 K.p.a.). Z powyższego wynika zatem, że uprzednie wystosowanie do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Odrzucając skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący nie spełnili wspomnianego obowiązku, gdyż przed wniesieniem skargi nie wyczerpali środka w postaci ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do tej konstatacji z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, treść pisma z dnia 5 stycznia 2020 r., nadanego na adres Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 7 stycznia 2021 r. nie pozwala na przyjęcie, że stanowi ono ponaglenie wbrew określeniu go jako "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla [...] oraz skarga na sprzeczne z prawem działanie organu nadzoru budowlanego". Pismo to nie spełnia bowiem wymogów pozwalających na potraktowanie go jako ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Przede wszystkim treść tego pisma jest tożsama z treścią skargi, która zainicjowała niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Pismo o określonej treści nie może być zatem interpretowane w dwojaki sposób i stanowić jednocześnie skargi oraz ponaglenia, które winno ją poprzedzać. Już tylko z tego powodu Sąd miał podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Rację ma pełnomocnik twierdząc, że o charakterze pisma decyduje nie jego nazwa, ale jego treść. Niezależnie bowiem od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w jego treści. Jednak w niniejszej sprawie zredagowanie pisma z dnia 5 stycznia 2020 r., jego konstrukcja oraz argumentacja przystają do środka zaskarżenia jakim jest skarga. Po drugie, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadne również dlatego, że w dacie wnoszenia skargi skarżący winni byli wykazać uprzednie wniesienie ponaglenia, co wynika z treści art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiącego, że skargę można wnieść po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie ponaglenia winno poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wymóg ten należy uznać za spełniony w przypadku wykazania tego faktu. Niezłożenie takiego środka prawnego z odpowiednim wyprzedzeniem stanowi brak skargi, skutkujący jej odrzuceniem. Można zaakceptować pogląd Sądu, że wniesienie ponaglenia winno nastąpić przynajmniej w dniu poprzedzającym dzień złożenia (nadania) skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu lub po wniesieniu skargi, należy zakwalifikować jako niezgodne z art. 52 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia" (por. np. postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15 - LEX nr 1773547 i z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3044/15 - LEX nr 2100689). Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia, podważałoby bowiem racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do K.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie może to być postrzegane wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Powyższa wykładnia znajduje wsparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16 (ONSAiWSA 2016, nr 6, poz. 86) w której wykluczono możliwość równoczesnego wniesienia skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej wskazano, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. W sytuacji zaś, gdy strona nie wyczerpie przysługującego jej środka zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżących Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował ten przepis w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, że Sąd powinien był ponownie wezwać go do uzupełnienia braków formalnych skargi celem wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 5 stycznia 2020 r. Co prawda w orzecznictwie dopuszcza się sytuacje, gdy konieczne jest ponowne wezwanie do uzupełnienia braków pisma, przyjmuje się tak na przykład wówczas, kiedy wezwanie nie wyczerpywało wszystkich braków, bądź gdy skarżący błędnie odczytał jego treść. W niniejszej sprawie wezwanie było jednak precyzyjne, jasno sformułowane i nie nastręczało wątpliwości odnośnie sposobu jego wykonania. Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował również art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie przez pełnomocnika braków formalnych skargi w postaci złożenia do akt pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego W. R. Na nadesłanym pełnomocnictwie brak jest bowiem jego podpisu. Tymczasem w sytuacji, gdy strona skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika, to zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a. przy pierwszej czynności procesowej dołącza on do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Powyższy obowiązek potwierdza art. 46 § 3 P.p.s.a., z którego wynika, że pełnomocnik wnoszący pismo dołącza do niego pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów, a zatem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo wodne i ustawy Prawo budowlane to przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tych przepisów, bowiem odrzucając skargę na bezczynność z powodów formalnych w ogóle nie miał podstaw do ich zastosowania. W przedmiotowym postępowaniu nie doszło do załatwienia sprawy co do jej istoty. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.