II OSK 204/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 402/20 w sprawie ze skargi V. Y. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 402/20 - po rozpoznaniu skargi V.Y. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania – stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania V.Y. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że bezczynność ww. organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2), przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. V.Y., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], odmawiającej udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt przez Sąd oraz stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie mu sumy pieniężnej, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 12 § 1 art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej jako "k.p.a.") poprzez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a także brak zawiadomienia o przyczynach zwłoki w postępowaniu. Zaznaczono, że pomimo upływu ustawowych terminów sprawa nie tylko nie została rozstrzygnięta, ale brak jest jakiegokolwiek sygnału ze strony organu o przyczynach takiego stanu rzeczy oraz perspektywie rozpatrzenia sprawy. Wniesione ponaglenie nie przyniosło efektu. Skarżący podkreślił, że zaistniała sytuacja odbija się na jego życiu prywatnym. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania - w związku z rozpatrzeniem odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (reformującą decyzję Wojewody na korzyść skarżącego). Ponadto organ wniósł o stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa w jego procedowaniu, oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej oraz wniosku o wymierzenie grzywny, a także oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w zakresie kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle akt sprawy bezspornym jest, że Szefowi Urzędu nie sposób zarzucić pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego ściśle w dacie rozpatrywania skargi, albowiem już po wniesieniu skargi, a przed dniem wyrokowania, odwołanie to zostało rozpatrzone decyzją reformatoryjną Szefa Urzędu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zmieniającą decyzję Wojewody na korzyść skarżącego. W związku z powyższym Sąd uznał, że bezprzedmiotowe stało się zastosowanie instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), tj. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest jednak umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Obecny stan prawny pozwala bowiem na dopasowanie własnego rozstrzygnięcia do realiów rozpatrywanej sprawy i – jak w przypadku sprawy niniejszej – orzeczenie jedynie w kwestii stwierdzenia bezczynności lub jej braku po stronie organu. Dokonując oceny, czy organ dopuścił się bezczynności przed podjęciem decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., Sąd I instancji stwierdził, że analiza pod tym kątem materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych prowadzi do następujących wniosków: (-) w dniu [...] maja 2019 r. do Szefa Urzędu wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody; (-) w dniu [...] listopada 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r., wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a.; (-) w dniu [...] lutego 2020 r. do organu wpłynęła skarga na jego bezczynność, skierowana do Sądu, (-) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody. Z powyższego wynika, że (-) postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie trwało dziesięć miesięcy i 26 dni, (-) przez zdecydowaną większość tego okresu Szef Urzędu nie podejmował żadnych czynności w sprawie, (-) w okresie pomiędzy dniem [...] marca a [...] kwietnia 2020 r., tj. w okresie pomiędzy: a) wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz.433) a b) wydaniem decyzji odwoławczej - wystąpiła obiektywna przeszkoda w procedowaniu przez organ, mająca charakter siły wyższej, (-) okres zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy (tj. przekroczenie miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, wynikającego z art.35 § 3 k.p.a.) wynosi w tej sytuacji 8 miesięcy i 2 dni ([...] czerwca 2019 r. – [...] marca 2020 r.). Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody (pkt 1 wyroku) Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Szefa Urzędu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Sąd podkreślił, że dokonując oceny w tym zakresie nie mógł ujść jego uwadze znany mu z urzędu fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. W związku z wystąpieniem bezczynności Sąd przyznał skarżącemu od organu, na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąca) złotych (pkt 3 wyroku), uznając tę kwotę za adekwatną do stopnia naruszenia uprawnień skarżącego. Z kolei na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem: 1) uiszczonego wpisu sądowego, 2) opłaty skarbowej z tytułu przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, 3) opłaty za czynności adwokata (pkt 4 wyroku). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktu 3., tj. w zakresie orzeczenia o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Opierając skargę kasacyjną na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych i braku oddalenia skargi w tej części do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych do czego doszło na skutek: a) braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że skarżącemu należy przyznać sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; b) powołania się na "naruszenie uprawnień skarżącego" jako przesłanki zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju tych uprawnień, sposobu naruszenia uprawnień skarżącego i rozmiaru ewentualnej szkody, c) całkowitego braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez organ argumentacji wskazującej na brak dostatecznych podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Ponadto, kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na – po pierwsze – pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz – po drugie – przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł z powołaniem się na stopień naruszenia uprawnień skarżącego jako przesłankę zasądzenia sumy pieniężnej, przy braku jednoznacznego określenia rodzaju tych uprawnień, sposobu naruszenia uprawnień skarżącego i rozmiaru ewentualnej szkody. Wskazując na powyższe zarzuty Szef Urzędu wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (pkt 3) i oddalenie skargi w tej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części stanowiącej jego punkt 3 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, że w sprawie niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wskazał, że w 2018 r. do ww. Departamentu wpłynęło łącznie około 19800 spraw, co stanowi wzrost o ponad 150% w stosunku do roku 2017, kiedy to wpływ wyniósł ok. 7800 spraw. Z kolei w 2019 r. wniesiono 27715 podań (co stanowi ok. 140% łącznej liczby odwołań i ponagleń wniesionych przez cały 2018 r.). W porównaniu do 2017 r. liczba spraw zwiększyła się aż 3 i pół krotnie. Dodatkowo trudna sytuacja Urzędu do Spraw Cudzoziemców w roku 2019 związana jest z prowadzeniem wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest również organem właściwym jako organ I instancji w sprawach udzielania ochrony międzynarodowej. Pełnomocnik organu podkreślił, że w latach 2018 i 2019 r. Urząd do Spraw Cudzoziemców podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. Działania te, mając na uwadze ogólną ilość spraw, nie mogły jednak spowodować natychmiastowej poprawy terminowości ich rozpatrywania. Organy administracji mają natomiast ograniczone ramami rocznego budżetu możliwości zwiększenia zatrudnienia liczby pracowników. Ograniczone są również możliwości dokonania przesunięć kadrowych w ramach własnej struktury. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe okoliczności miały charakter obiektywnie istniejący, znany Sądowi, i powinny zostać wzięte pod uwagę przy orzekaniu o ewentualnym zastosowaniu środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji w swojej ocenie całkowicie pominął podawane przez organ odwoławczy przyczyny wydłużenia postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, mając na uwadze obiektywnie istniejące przyczyny bezczynności, nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu. Postępowanie odwoławcze toczyło się wprawdzie z przekroczeniem terminu ustawowego jednak, zostało już zakończone, a jak wskazał Sąd I instancji, przekroczenie to nie miało charakteru rażącego. Rozumiejąc ewentualne trudności jakie mogły wiązać się dla skarżącego z przedłużeniem postępowania, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów regulujących termin rozpoznania odwołania nie był aż tak drastyczny, aby konieczne było zasądzanie od organu sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że niezależnie od kwestii pominięcia przez Sąd I instancji ww. istotnych okoliczności, uzasadnione wątpliwości wzbudza sposób, w jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnił przyznanie ww. sumy. Ocena Sądu w tym przedmiocie sprowadza się bowiem do lakonicznego stwierdzenia, że przyznana suma jest adekwatna do stopnia naruszenia uprawnień skarżącego. Powyższe stanowisko, zdaniem organu, ani nie odnosi się do wprost do okoliczności podawanych przez stronę we wniosku o przyznanie sumy ani do stanowiska organu, który wskazywał przecież na ogromne obciążenie ilością spraw. Uzasadnienie orzeczenia w tej części nie daje zatem odpowiedzi na pytanie o rzeczywiste przyczyny przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w ww. wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej wyznaczone były wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wytyczył zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji ograniczając go wyłącznie do części obejmującej orzeczenie zawarte w pkt 3. zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że orzeczeniem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uwzględniając skargę V.Y. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, dokonał w niniejszej sprawie kontroli instancyjnej jedynie w zakresie punktu 3. zaskarżonego wyroku, dochodząc do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej skupiają się przede wszystkim na naruszeniu art. 149 § 2 p.p.s.a. i w istocie sprowadzają się do próby wykazania, że uznanie przez Sąd I instancji za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zamiast oddalenia skargi w tej części, było niezasadne. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Należy zauważyć, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza tym warunkiem ustawodawca nie określił wprost kryteriów, jakimi winien kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie. Zastosowanie omawianego środka nie jest także zależne od stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien więc przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środek ten pełni. W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tylko sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, lecz przede wszystkim rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi więc swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania administracyjnego. Co istotne, może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. To zaś podważa słuszność stanowiska, że zastosowanie przez sąd tego środka bezwzględnie wymaga wskazania przez wnioskodawcę (skarżącego) konkretnej szkody spowodowanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2369/20, wedle którego, skoro z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń, to nie ma podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania V.Y. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta została potwierdzona przez Sąd I instancji orzeczeniem zawartym w punkcie 1. wyroku z dnia 17 września 2020 r., które nie zostało objęte rozpoznawaną skargę kasacyjną. Jak ustalił Sąd I instancji, a czego również nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, stwierdzona w sprawie bezczynność organu trwała 8 miesięcy i 2 dni. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy, w której bezczynność ta miała miejsce, za oczywiste uznać należy, że tak znaczna opieszałość organu w podjęciu w sprawie decyzji ostatecznej, była dla skarżącego dolegliwa chociażby z powodu pozostawania przez cały ten okres w niepewności co do legalności pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji również niepewności co do możliwości wyjazdu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie powrotu do Polski bez konieczności uzyskania nowej wizy. Wobec tych okoliczności zachodziły więc podstawy do zastosowania przez Sąd art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, celem zadośćuczynienia dolegliwości, jakich doznał skarżący w wyniku bezspornego naruszenia jego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że ustalona kwota przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 149 § 2 p.p.s.a., również należało uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Nadto wypada zauważyć, że przyznana kwota znajduje się w dolnej granicy sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia w oparciu o powyższe przepisy, co świadczy o tym, że miarkując jej wysokość Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym argumenty organu dotyczące jego obciążenia ogromną ilością spraw do załatwienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że naruszenie tego przepisu może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10; z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 845/21). Uzasadnienie kontrolowanego wyroku w zakresie argumentów, które legły u podstaw kwestionowanego orzeczenia o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnia powyższe wymogi. Przypomnieć raz jeszcze należy, że jedynym kryterium formalnym zastosowania tego środka jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło po stronie organu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ze swej istoty więc opiera się przede wszystkim na ocenie tej zasadniczej kwestii, jaką jest stwierdzenie zarzucanej formy opieszałości organu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób jednoznaczny przedstawił okoliczności świadczące o zaistnieniu po stronie organu bezczynności w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, a nadto precyzyjnie określił czas trwania tego stanu, który - w zestawieniu z przytoczonym przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy w postepowaniu administracyjnym - ukazuje stopień naruszenia uprawnień skarżącego do załatwienia jego sprawy w ustawowym terminie. Następnie zaś, uzasadniając przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej wysokości 1000 zł, Sąd powołał się właśnie na ustalony wcześniej stopień naruszenia uprawnień skarżącego, wskazując, że przyznana kwota jest do owego naruszenia adekwatna. Uzasadnienie orzeczenia z punktu 3. zaskarżonego wyroku odczytywane łącznie z wyrażoną wcześniej oceną skali zaistniałej w sprawie bezczynności, pozwala zatem na odczytanie stanowiska Sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę tego rozstrzygnięcia a także umożliwia jego kontrolę instancyjną, a tym samym spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.