I OSK 2866/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/17 w sprawie ze skargi m. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 502/14 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. po rozpoznaniu skargi m. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 502/14, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 50 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 poz.127), dalej: ugn, przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej spółce przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2015 r. z tej tylko przyczyny, że podmiot ten występował w charakterze skarżącego również w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą rozpoznano w ww. wyroku, co doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi wniesionej przez podmiot, który nie wykazał interesu prawnego w jej rozpoznaniu – cesjonariusza, który interes swój wywodzi z nabycia wierzytelności o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn dochodzonej w postępowaniu administracyjnym na podstawie umowy cesji z [...] marca 2013 r. zawartej ze S. sp. z o.o. (obecnie: G. sp. z o.o.), na którą w razie spełnienia warunków wierzytelność miała być zwrotnie przeniesiona i której wystąpienia przed organem podważają interes skarżącego w postępowaniu, a zatem i we wniesieniu skargi, która tego postępowania dotyczy; 2) art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa w zw. 149 § 1 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 97 §1 pkt 4 kpa w zw. z art. 103 kpa przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się zwłoki w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2015 r., a termin wykonania wyroku upłynął 25 lipca 2016 r., podczas gdy z naruszonej regulacji wynika, że do okresu rozpoznania sprawy wskazanego w wyroku wydanym na skutek uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, nie wlicza się nie tylko okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z innych przyczyn niezależnych od organu, ale i okresów zawieszenia postępowania, które w niniejszej sprawie występowały, w tym w dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku; 3) art. 134 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa przez uznanie, iż organ dopuścił się zwłoki w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2015 r. bez uwzględnienia okoliczności związanych z niezależnym od organu przedłużeniem postępowania na skutek okoliczności leżących po stronie podmiotów występujących w postępowaniu (stron, biegłego) oraz okresów zawieszenia postępowania, w tym w dacie złożenia skargi, podczas gdy wskazane wyżej okoliczności wpływają na ocenę zasadności skargi, przemawiając za jej oddaleniem; 4) art. 154 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa oraz w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa przez uznanie, że skarżący dochował warunku złożenia skargi określonej w art. 154 § 1 ppsa w postaci wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 154 § 1 ppsa, podczas gdy ze względu zarówno na treść pisma załączonego do skargi pn. "Wniosek o wykonanie wyroku", jak i okres dzielący doręczenie tego pisma i wniesienie skargi, warunek prawidłowego wezwania organu nie został spełniony, wobec czego skarga winna zostać odrzucona. Dodatkowo organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów złożonych do akt sprawy na rozprawie i objętych wnioskiem dowodowym oddalonym przez sąd pierwszej instancji w postaci zażalenia z [...] maja 2017 r. S. sp. z o.o. (obecnie G. sp. z o.o.) oraz wniosku z [...] maja 2017 r. S. sp. z o.o. (obecnie G. sp. z o.o.) na okoliczność braku legitymacji skarżącego do złożenia skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesionej po upływie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną, należy wskazać, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 50 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 32 ppsa w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei skarżącym może być wyłącznie podmiot legitymowany do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, tj. przede wszystkim podmiot posiadający w tym interes prawny. Mając na względzie, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, należy uznać, że interes prawny w jego wykonaniu będą miały strony postępowania sądowego, w którego ramach wydano niewykonany prawomocny wyrok, a więc przede wszystkim podmiot składający skargę w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmiot ten bowiem będzie niezaprzeczalnie zainteresowany w wykonaniu skierowanego do niego wyroku. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skarżąca spółka, jako podmiot skutecznie inicjujący postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wydaniem wyroku z 29 maja 2015 r., ma niewątpliwie interes prawny w jego wykonaniu, a zatem przysługuje jej prawo złożenia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa w przypadku niewykonania orzeczenia. Fakt podejmowania czynności procesowych przez G. sp. z o.o. w postępowaniu toczącym się już po wydaniu wyroku z 29 maja 2015 r. pozostaje w tym zakresie bez znaczenia. Ocena interesu prawnego skarżącej spółki wynika bowiem z faktu uzyskania ochrony na skutek wydania z jej inicjatywy wyroku stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania i nakazującego jego zakończenie w określonym terminie. Ze wskazanych powyżej przyczyn należało także oddalić zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy zmierzający do wykazania, że ze względu na aktywność cedenta w sprawie administracyjnej skarżąca spółka pozbawiona jest legitymacji do wniesienia skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 154 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa oraz w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa przez uznanie, że skarżąca spółka dochowała warunku wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku. Odnotować bowiem należy, że cytowany powyżej przepis art. 154 § 1 ppsa wymaga jedynie poprzedzenia złożenia skargi w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stosownym wezwaniem. Przepis ten nie formułuje jednakże warunku, że skuteczne wniesienie takiej skargi może mieć miejsce dopiero po upływie określonego terminu od doręczenia wezwania, co wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w prawidłowo przywołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną postanowieniu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/12. Jednocześnie należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut i zaznaczając, że złożone wezwanie nie spełnia kryteriów uznania go za wezwanie, o którym mowa w art. 154 § 1 ppsa, nie przedstawił argumentów przemawiających za stwierdzeniem, że z uwagi na określony sposób sformułowania wezwania nie może być ono uznane za czynność wskazaną w przywołanym przepisie. Brak tej argumentacji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie tego zarzutu za uzasadniony i stwierdzenie, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 35 § 5, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 103 kpa oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że akta postępowania objętego wyrokiem z 29 maja 2015 r. zostały zwrócone organowi 25 maja 2016 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin zakończenia postępowania określony w tym wyroku, który upływał 25 lipca 2016 r. Jednocześnie należy zauważyć, że skarga w tej sprawie skierowana została do Sądu I instancji 6 czerwca 2017 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie nie uległo zakończeniu nie tylko w terminie wyznaczonym terminie dwóch miesięcy, ale toczyło się ono jeszcze 11 miesięcy po doręczeniu akt postępowania organowi. Wprawdzie rację należy przyznać organowi, że do okresu tego nie należy wliczać spoczywania sprawy wynikłego z faktu niedziałania lub określonego działania podmiotów niezależnych od organów (stron, biegłych, świadków, operatorów pocztowych), ale wpływu takiego nie można jednoznacznie przypisać każdemu okresowi zawieszenia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że kwestia ewentualnej nieważności decyzji, w oparciu o którą następuje rozstrzygnięcie sprawy, nie stanowi podstawy zawieszenia prowadzonego postępowania i nie jest ona kwestią prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przeciwne podejście pozwalałoby organom na ominięcie terminu zakończenia postępowania wyznaczonego w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa przez nieomal dowolne zawieszenie toczącego się postępowania, czyniąc ochronę sądową iluzoryczną i godząc w zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 kpa. Ponadto termin załatwienia sprawy upływał 25 lipca 2016 r., zaś do zawieszenia postępowania doszło dopiero 24 kwietnia 2017 r. Fakt, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie uległo zakończeniu nie tylko w terminie wyznaczonym wyrokiem z 29 maja 2015 r. ale trwało ono również w dacie składania skargi, tj. 11 miesięcy od doręczenia organowi akt postępowania, pozwala na uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku. Jednocześnie stosunkowo niska wysokość tej grzywny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wymierzając ją, wziął pod uwagę czynniki obiektywne, które mogły mieć wpływ na niezakończenie postępowania w terminie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie został poparty jakąkolwiek argumentacją potwierdzającą jego zasadność. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowany pod tym kątem zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy przewidziane zacytowanym przepisem, a wydane rozstrzygnięcie zostało w nim wyczerpująco uzasadnione w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 35 § 5, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 103 kpa oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z pózn. zm).