IV SA/Wr 363/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Lądek-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 marca 2021 r. nr NK-N.4131.61.5.2021.MM3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania stypendiów Rady Miejskiej Lądka-Zdroju dla uczniów oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Rada Miejska Lądka - Zdroju (dalej: Rada), powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej: u.s.g.) i § 3 uchwały Rady z dnia 31 stycznia 2013 r. (nr XXXI/217/13) w sprawie określenia zasad udzielania stypendiów Rady Miejskiej dla uczniów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1793), na sesji w dniu 25 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr XXIX/218/2021 "w sprawie przyznania stypendiów Rady Miejskiej Lądka - Zdroju dla uczniów". W § 1 uchwały przyznała stypendium sportowe I. T. Stypendium przyznano na okres 5 miesięcy, tj. od lutego 2021 r. do czerwca 2021 r. (§ 2). Wysokość stypendium określono na kwotę 200 zł (§ 3). W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność tej uchwały. Uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP polegającym jej podjęciu bez podstawy prawnej. Zauważył, że powołana w uchwale podstawa prawna jej podjęcia, tj. przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. normuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Dowodził, że przepis ten stanowi wyłącznie normę kompetencyjną określającą właściwość przedmiotową rady, nie stwarzając jednakże samodzielnej podstawy do wydania przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, powiatu, czy województwa. Podniósł, że tę kompetencję rady do podjęcia uchwały określającej zasady udzielania stypendiów szkolnych dla uczniów uzależniono od przepisu szczególnego, zawierającego upoważnienie dla rady do działania w tym zakresie. Podał, że jednym z takich przepisów szczególnych, upoważniającym radę (sejmik) do stanowienia przepisów w ww. zakresie jest art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm. - dalej: u.s.o.), który uprawnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach. Motywował, że skorzystanie z przepisu art. 90t ust. 4 u.s.o. uwarunkowane jest uprzednim przyjęciem - w trybie art. 90t ust. 1 tej ustawy - programu wspierania edukacji zorientowane na wyrównanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub na wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Zważył, że dopiero przyjęcie programu przewidującego udzielanie pomocy (warunek konieczny) stwarza możliwość określenia w odrębnej uchwale (podjętej na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o.) szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów, jak również trybu postępowania w tych sprawach. Dalej Wojewoda dostrzegł, że uchylenie uchwały nr XXXI/217/13 z dnia 31 stycznia 2013 r. uchwałą nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r. wywołało skutek prawny w postaci utraty mocy obowiązującej tej pierwszej. Uznał, że faktu tego nie mogła zmienić okoliczność, iż następnie uchwała uchylająca (nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r.) została uchylona uchwałą nr XXV/183/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. Wskazał, że uchwała nr XXIII/173/2020 jest aktem uchylającym akt prawa miejscowego o charakterze jednorazowym i z tego względu jej uchylanie przez uchwałę nr XXV/183/2020 po wejściu w życie, a więc po wywarciu skutku prawnego, było bezprzedmiotowe. Podniósł, że przepisy uchylające mają bowiem charakter niesamodzielny - nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych, poprzez uchylenie mocy obowiązującej poszczególnych przepisów uchwały, bądź też takiej uchwały w całości. Dodał, że niesamodzielny charakter przepisów uchylających oznacza także, że mają one właśnie charakter jednorazowy, a normatywny skutek "konsumuje się" (wyczerpuje się) w momencie ich wejścia w życie. W opinii Wojewody uchylenie przepisów uchylających po ich wejściu w życie nie powoduje automatycznie "wycofania" dokonanej wcześniej zmiany w obowiązujących przepisach prawa poprzez uchylenie mocy obowiązującej, ani nie przywraca mocy przepisom przez nie uchylonym (abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata). Tylko bowiem skuteczne uchylenie przepisów uchylających w okresie ich vacatio legis powoduje, że przepisy te nie dochodzą do skutku, a tym samym nie doprowadzają do uchylenia danych przepisów. Zdaniem Wojewody w sprawie nie zachodzi powyższy przypadek, gdyż uchwała nr XXIII/173/2020 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 13 listopada 2020 r. i weszła w życie w dniu 28 listopada 2020 r. Z kolei uchwała nr XXV/183/2020 została podjęta w dniu 26 listopada 2020 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 3 grudnia 2020 r. i weszła w życie w dniu 18 grudnia 2020 r. już po wejściu w życie uchwały uchylanej, która uchyliła uchwałę nr XXXI/217/13. Tym samym - w ocenie organu nadzoru - jeśli już doszło do wejścia w życie uchwały uchylającej, a uchwałodawcy z określonych względów zależy na "wycofaniu" dokonanego uchylenia, jedynym rozwiązaniem pozostaje uchwalenie nowej uchwały w przedmiocie, który został uchylony, a nie uchylanie uchwały uchylającej. Skarżąc ww. rozstrzygnięcie nadzorcze w całości Gmina (reprezentowana przez Burmistrza) zarzuciła naruszenie przepisów prawa polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o nieskodyfikowaną w polskim systemie prawnym zasadę prawa rzymskiego abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata. Wniosła o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów. Uzasadniała, że Wojewoda bezpodstawnie powołał się na ww. zasadę obowiązującą w prawie rzymskim. Wskazała, że w prawie polskim zasada ta nie obowiązuje. Podniosła, że w polskiej praktyce sądowej i administracyjnej utrwaliła się zasada przeciwna, że uchylenie aktu uchylającego dany akt przywraca akt uchylony. Zdaniem Gminy uchylona uchwałą nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r. uchwała nr XXXI/217/13 z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie określenia zasad udzielania stypendiów Rady Miejskiej dla uczniów została przywrócona do obrotu prawnego w dniu 18 grudnia 2020 r. poprzez podjęcie uchwały nr XXV/183/2020 Rady z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania dla uczniów stypendiów Rady za wybitne osiągnięcia naukowe, sportowe i artystyczne. Według Gminy jest ona uchwałą, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i stanowi ona podstawę prawną do podejmowania przez Radę uchwał wykonawczych o przyznawaniu stypendium wskazanym osobom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie uchwały w sprawie przyznania stypendiów Rady Miejskiej dla uczniów. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest pierwotnie zbadanie zgodności z prawem samej uchwały, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmerman, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały (zarządzenia) z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane w tym uzasadnieniu orzeczenia). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2). W sprawie ocena kwestionowanej uchwały dotyczyła przede wszystkim jej zgodności z przepisami prawa. Według Sądu zakwestionowana przez Wojewodę uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, polegającym na jej podjęciu bez podstawy prawnej. Sąd uznał, że w uchwale tej wystąpiły uchybienia stwierdzone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, co uzasadniało oddalenie skargi. W podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, a podstawa taka może być zawarta w u.s.g. lub w ustawach szczególnych. Wskazuje na to analiza zmian stanu prawnego, z której wynika, że do czasu wejścia w życie tego przepisu ustawa o samorządzie gminnym zawierała jedynie art. 18 ust. 2 pkt 14a, który był przepisem kompetencyjnym wyznaczającym organ właściwy do określenia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, nie określał on natomiast samego mechanizmu przyznawania tego stypendium. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o., oprócz wprowadzenia nowego mechanizmu przyznawania stypendium, zmienił również charakter prawny uchwał podejmowanych w tym przedmiocie w ten sposób, że pozbawił rady gmin możliwości przyznawania stypendium wyłącznie na podstawie przepisu kompetencyjnego, czyli art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Intencję zmiany szczegółowo wyjaśnia uzasadnienie sporządzone do projektu ustawy z którego wynika, że nowelizacja u.s.o. stanowiła bezpośrednią reakcję na mające miejsce w praktyce problemy jednostek samorządu terytorialnego z przyznawaniem stypendiów dla uczniów (druk sejmowy nr 950 VI kadencja Sejmu RP). W związku w powyższym zaistniała konieczność dokonania pilnej zmiany w przepisach u.s.o. polegającej na wprowadzeniu jednoznacznej podstawy prawnej dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania regulaminów i przyznawania stypendiów z własnych środków lub ze środków unijnych. Pogląd taki jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i dotychczas nie został zakwestionowany (por. wyroki NSA z dnia 29 maja 2009 r., I OSK 178/09 i 12 czerwca 2018 r., I OSK 379/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 18 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 486/20 i WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2019 r., III SA/Gd 521/19). Dlatego trafnie wskazuje Wojewoda, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i bez zachowania kolejności. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że art. 90t ust. 4 u.s.o. odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w tym przepisie. Ustawa zobowiązuje zatem jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej - w oparciu o uchwalony program - podjęcia uchwały (uchwał) określających szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. Należy zauważyć, jak trafnie podkreślił Wojewoda, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie zawiera bowiem norm abstrakcyjno-generalnych, w szczególności nie określa zasad przyznawania stypendiów (o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g.). Uchwała dotyczy wyłącznie przyznania stypendium osobie wskazanej z imienia i nazwiska, stanowi akt wykonawczy w stosunku do aktu określającego zasady udzielania stypendiów. Podstawy podjęcia takiego aktu nie może stanowić samodzielnie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Jako drugą podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały powołano § 3 uchwały nr XXXI/217/13. Podkreślenia wymaga, że uchwała nr XXXI/217/13 Rady Miejskiej Lądka-Zdroju z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie określenia zasad udzielania stypendiów Rady Miejskiej dla uczniów została uchylona uchwałą nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania dla uczniów stypendiów Rady Miejskiej Lądka-Zdroju za wybitne osiągnięcia naukowe, sportowe i artystyczne (Dz. U. Woj. Dolnośl. z 2020 r. poz. 6130). Z kolei uchwała nr XXIII/173/2020 została następnie uchylona uchwałą nr XXV/183/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXIII/173/2020 Rady Miejskiej Lądka-Zdroju z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania dla uczniów stypendiów Rady Miejskiej Lądka-Zdroju za wybitne osiągnięcia naukowe, sportowe i artystyczne (Dz. U. Woj. Dolnośl. z 2020 r., poz. 6602). Wskazać należy, że uchylenie uchwały Nr XXXI/217/13 z dnia 31 stycznia 2013 r. uchwałą nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r. wywołało skutek prawny w postaci utraty mocy obowiązującej tej pierwszej. Faktu tego nie mogła zmienić okoliczność, że następnie uchwała uchylająca (nr XXIII/173/2020 z dnia 29 października 2020 r.) została uchylona uchwałą nr XXV/183/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. Ma rację Wojewoda, że uchwała nr XXIII/173/2020 jest aktem uchylającym akt prawa miejscowego o charakterze jednorazowym i z tego względu jej uchylanie przez uchwałę nr XXV/183/2020 po wejściu w życie, a więc po wywarciu skutku prawnego, było bezprzedmiotowe. Przepisy uchylające mają bowiem charakter niesamodzielny - nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych poprzez uchylenie mocy obowiązującej poszczególnych przepisów uchwały, bądź też takiej uchwały w całości. Niesamodzielny charakter przepisów uchylających oznacza również, że mają one właśnie charakter jednorazowy, a normatywny skutek "konsumuje się" (wyczerpuje się) w momencie ich wejścia w życie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewody, że uchylenie przepisów uchylających po ich wejściu w życie nie powoduje automatycznie "wycofania" dokonanej wcześniej zmiany w obowiązujących przepisach prawa poprzez uchylenie mocy obowiązującej, ani nie przywraca mocy przepisom przez nie uchylonym. Obowiązuje bowiem w tym zakresie ogólna reguła wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsze uchylenie przepisu uchylającego wcześniejszy przepis nie powoduje automatycznego przywrócenia obowiązywania tego wcześniejszego przepisu. Wyraża tę regułę łacińska sentencja abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata (uchylenie ustawy uchylającej ustawę nie przywraca obowiązywalności uchylonej ustawy). Tylko bowiem skuteczne uchylenie przepisów uchylających w okresie ich vacatio legis powoduje, że przepisy te nie dochodzą do skutku, a tym samym nie doprowadzają do uchylenia danych przepisów. Jednak w przedmiotowej sprawie nie zachodzi powyższy przypadek, gdyż uchwała nr XXIII/173/2020 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 13 listopada 2020 r. i weszła w życie w dniu 28 listopada 2020 r. Z kolei uchwała nr XXV/183/2020 została podjęta w dniu 26 listopada 2020 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 3 grudnia 2020 r. i weszła w życie w dniu 18 grudnia 2020 r. już po wejściu w życie uchwały uchylanej, która uchyliła uchwałę nr XXXI/217/13. Tym samym, jeśli już doszło do wejścia w życie uchwały uchylającej, a uchwałodawcy z określonych względów zależy na "wycofaniu" dokonanego uchylenia, jedynym rozwiązaniem pozostaje uchwalenie nowej uchwały w przedmiocie, który został uchylony, a nie uchylanie uchwały uchylającej, co słusznie stwierdził Wojewoda. Wobec powyższego zarzuty skargi przedstawiają się jako nieuzasadnione a zajęte przez organ nadzoru stanowisko, że kwestionowana uchwała Rady z dnia 25 lutego 2021 r. została podjęta bez podstawy prawnej, jest spójne i logiczne. Należy zauważyć, że strona skarżąca - prezentując w skardze przeciwne stanowisko sprowadzające się do uznania, że uchylenie aktu uchylającego dany akt przywraca akt uchylony, mimo powołania się na praktykę sądową i administracyjną -nie podała żadnego przykładu potwierdzającego przyjęty pogląd. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.