II OSK 1140/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wr 228/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zwrot kosztów postępowania. Postanowieniem z 23 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 228/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odrzucił skargę V. K. (dalej skarżący lub cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd wskazał, że skarżący wniósł ponaglenie [...] sierpnia 2020 r., natomiast zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania organ wydał [...] lipca 2020 r. (doręczenie [...] sierpnia 2019 r.). Podkreślił, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Postępowanie przed Wojewodą [...], któremu strona zarzuciła bezczynność, zostało wszczęte wnioskiem z [...] lipca 2018 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postępowanie to zostało zakończone w dacie doręczenia (tj. [...] sierpnia 2019 r.) zawiadomienia organu z [...] lipca 2019 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia. Wyjaśnienia wymaga, czy może być ono wniesione w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że stoi na stanowisku zbieżnym z zaprezentowanym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 3732/18 oraz uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (oba dostępne w CBOSA), że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania/bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, które się toczy i nie zostało zakończone. Wniesienie w rozpoznawanej sprawie ponaglenia już po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) w dacie jego wniesienia. Strona nie wyczerpała środka zaskarżenia – nie złożyła ponaglenia w trakcie trwającego postępowania, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej V. K. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniesienie skargi na bezczynność jest niedopuszczalne i konsekwencji odrzucenie skargi; 2. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 §1 i 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że ponaglenie nie może zostać wniesione po pozostawieniu podania bez rozpoznania i w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie nie wniesiono skutecznie ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ponaglenie złożone przez skarżącego było nieskuteczne albowiem zostało złożone po wydaniu przez organ zawiadomienia z [...] lipca 2019 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie uznał, że wniesiona przez cudzoziemca skarga na bezczynność była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. 3. Odnosząc się do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego, którego ponaglenie to dotyczy, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjny z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że uchwała ta nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem dotyczy innego stanu faktycznego. Postępowanie przed Wojewodą [...], któremu strona zarzuciła bezczynność, zostało wszczęte wnioskiem z [...] lipca 2018 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie zostało ono jednak zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Wniosek cudzoziemca został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W rozpoznawanej sprawie ma zatem zastosowanie uchwała z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu, w sytuacji, gdy organ pozostawi jej podanie bez rozpoznania. Wniesienie skargi na bezczynność byłoby niemożliwe w sytuacji braku możliwości wniesienia ponaglenia po pozostawieniu podania bez rozpoznania. Ochrona sądowa w tym przypadku byłaby iluzoryczna, gdyż teoretycznie stronie przysługiwałaby skarga na bezczynność, jednak zawsze byłaby ona odrzucana. W świetle powyższego za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 §1 i 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. 4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, czyli postanowienie o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.