II OSK 1156/21

Dnia 22 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i J. S.-P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/20 o odrzuceniu skargi J. P. i J. S.-P. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 15 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie odrzucił skargę J. P. i J. S.-P. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki, oraz zwrócił skarżącym solidarnie uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że wnosząc skargę pismem z 20 stycznia 2020 r. J. P. i J. S.-P. nie przedstawili dowodu na okoliczność uprzedniego wyczerpania trybu z art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), toteż – w wykonaniu zarządzenia z 16 marca 2020 r. – zostali wezwani o przedstawienie takiego dowodu. Skarżący zostali również wezwani o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia. W wykonaniu powyższego wezwania skarżący uzupełnili skargę pismem z 15 czerwca 2020 r. i przedstawili adresowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) pismo z 30 grudnia 2019 r., zatytułowane "zażalenie", oraz odpowiedź organu na nie z 21 stycznia 2020 r. (zawiadomienie Nr 8/2020). Z akt sprawy wynika, że PINB decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r., znak [...], zakończył postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki części budynku przy ul. [...] w K. (decyzja ta stała się ostateczna). Z kolei decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak [...], PINB orzekł – na podstawie art. 154 K.p.a. – o odmowie zmiany wspomnianej decyzji rozbiórkowej (decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej bez wcześniejszego ponaglenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka uprzedniego wniesienie ponaglenia (w poprzednim staniem prawnym – zażalenia) w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie została spełniona, a zatem skarga była niedopuszczalna. Uzasadniało to odrzucenie skargi po myśli art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa). W ocenie tegoż sądu przedłożone przez skarżących pismo z 30 grudnia 2019 r. nie ma znamion środka prawnego, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Sąd wojewódzki zauważył, że PINB zakończył postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki części budynku przy ul. [...] w K. decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. (ponad dwa lata przed wniesieniem "zażalenia"). Jego zdaniem gdyby nawet przyjąć, że przedmiotem zarzutu skarżących jest przewlekłość postępowania w sprawie zmiany wspomnianej decyzji rozbiórkowej, to ono również zakończyło się przed PINB wcześniej, a mianowicie w dniu [...] lipca 2019 r. (decyzja nr [...]). Sąd wojewódzki stwierdził, że kwalifikacja przez MWINB pisma skarżących z 30 grudnia 2019 r. wniesionego po zakończeniu czynności jurysdykcyjnych przez PINB, zatytułowanego "zażalenie", jako skargi w rozumieniu art. 237 i 238 K.p.a. – jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej J. P. i J.S.-P. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 37 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących, w sytuacji gdy wnieśli oni środek przeciwko przewlekłości postępowania błędnie go tytułując "zażaleniem", podczas gdy w jego treści skarżący wskazali elementy niezbędne do prawidłowej identyfikacji pisma jako ponaglenia, bowiem już w pierwszym zdaniu swojego pisma wskazali, że chodzi im o 27-letnią przewlekłość, 2. art. 37 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących, w sytuacji gdy wnieśli oni środek przeciwko przewlekłości postępowania zawierający uzasadnienie, bowiem w treści uzasadnienia do pisma skarżący wskazali od jakiego czasu toczy się postępowanie oraz w czym upatrują przewlekłości postępowania, 3. art. 37 § 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących, w sytuacji gdy wnieśli oni środek przeciwko przewlekłości postępowania, natomiast organ błędnie nie zakwalifikował tego pisma jako ponaglenia, w sytuacji gdy tytuł pisma nie rozstrzyga o jego kwalifikacji a tylko jego treść, jednocześnie nie wydał postanowienia w przedmiocie przewlekłości do czego obligowała go norma wyżej powołanego przepisu. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1. uchylenie zaskarżonego w punkcie (? – strona nie precyzuje tego we wniesionej skardze kasacyjnej) wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Wnosi się również o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że już w pierwszym zdaniu swojego pisma z 30 grudnia 2019 r. skarżący wyrazili jaki cel przyświecał im składając to pismo, wskazując w zażaleniu na 27-letnią przewlekłość postępowania. Wskazali przy tym w uzasadnieniu postępowanie administracyjne, o przewlekłość którego im chodzi. Dalej wywodzi się, że kwalifikacja pisma skarżących jako skargi nie ma jurydycznych podstaw, już nawet używając argumentacji zastosowanej przez organ i sąd wskazującej, że postępowanie którego stwierdzenia przewlekłości domagali się skarżący zostało już ostatecznie zakończone, co może wskazywać na to, że zarówno organ jak i sąd nie mieli wątpliwości, że skarżący dążą do stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego, a nie polemizują już z zakończonymi postępowaniami administracyjnymi. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie organ winien zatem zastosować się do art. 37 § 6 K.p.a. i wydać postanowienie w przedmiocie przewlekłości, od czego się uchylił, naruszając ów przepis, czego WSA w Krakowie nie dopatrzył się również naruszając ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Skarżący - stosownie do treści art. 176 § 2 Ppsa - wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 Ppsa i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Sąd Naczelny stwierdza, że sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wywiedziona skarga do sądu administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Przed jej wniesieniem nie został wyczerpany bowiem środek zaskarżenia przysługujący skarżącemu zgodnie z art. 37 K.p.a. w zw. z art. 52 § 2 Ppsa oraz art. 53 § 2b Ppsa. Brak zachowania trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (nieskuteczne złożenie ponaglenia) skutkować musiało uznaniem skargi za niedopuszczalną i odrzuceniem jej stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Niezależnie od tego, czy kwestionowane pismo skarżących z 30 grudnia 2019 r. potraktuje się jako skargę w trybie art. 237 i 238 K.p.a. (jak to uczynił MWINB, a ocenę tę zaakceptował sąd pierwszej instancji) czy jako ponaglenie (jak chcieliby tego skarżący), to – ponieważ nie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego – nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Ppsa), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu i przyjmuje za własne, a tym samym uznaje stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu odnośnie tego, że "wspomniany środek może być skutecznie wniesiony tylko w czasie trwania czynności organu, a nie po ich zakończeniu", za prawidłowe i uzasadnione. Z art. 52 § 1 Ppsa, wynika, że skargę sądowoadministracyjną można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 Ppsa, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie trybu wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane wyżej przepisy dopełnia art. 53 § 2b Ppsa stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Należy zauważyć, że regulacje te obowiązywały w momencie wniesienia skargi przez J. P. i J. S.-P., kreując obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa), który służył skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Ppsa) i przewidując ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b Ppsa). Tylko ponaglenie skutecznie wniesione czyni dopuszczalnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym podkreślić należy - co słusznie zauważa sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu – że PINB w [...] zakończył postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki części budynku przy ul. [...] w K. decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. (decyzja ostateczna), zaś postępowanie w sprawie zmiany wspomnianej decyzji rozbiórkowej zakończyło się przed PINB w [...] wcześniej, a mianowicie w dniu [...] lipca 2019 r. (decyzja nr [...]), natomiast odwołanie zostało rozpoznane przez MWINB decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] poprzez utrzymanie w mocy ww. decyzji PINB z [...] lipca 2019 r. Postępowania te zostały zatem zakończone przed wniesieniem w dniu 30 grudnia 2019 r. "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do MWINB. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego postanowienia z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18, zmiany polegające na uwzględnieniu w przepisach Ppsa ponaglenia, jako środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi, zostały zsynchronizowane z wprowadzeniem i szczegółowym uregulowaniem instytucji ponaglenia w art. 37 K.p.a. – w miejsce dotychczasowego zażalenia. Zmiany te wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 K.p.a., NSA w cytowanym postanowieniu z 2 września 2020 r. doszedł do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, a nie po jego zakończeniu. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismo zatytułowane jako "zażalenie" zostało wniesione przez skarżących w dniu 30 grudnia 2019 r. a więc po zakończeniu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, które miało miejsce przed organem I instancji w dniu 31 maja 2017 r., co jest niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji ocenił natomiast dokonaną przez MWINB kwalifikację odnośnego pisma jako skargi w rozumieniu art. 237 i 238 K.p.a. za prawidłową. Zgodnie z art. 237 § 1 i § 2 K.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi powinien zawiadomić skarżącego o sposobie jej załatwienia, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. W wyniku rozpoznania skargi złożonej w tym trybie nie jest wydawany żaden akt administracyjny, ani też nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-7 Ppsa. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001/1/27; postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2006, s. 856). W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 10 października 2017 r., II OSK 2078/17, LEX nr 2369827). W takiej sytuacji skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Nawet gdyby Sąd Naczelny miał wątpliwości co do przyjętej przez MWINB i sąd pierwszej kwalifikacji będącego przedmiotem sporu pisma skarżących z 30 grudnia 2019 r., to i tak, z uwagi na zaprezentowane wyżej motywy odnośnie skuteczności wniesienia ponaglenia, sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa z uwagi na to, że w niniejszej sprawie przesłanka uprzedniego wniesienie ponaglenia (w poprzednim stanie prawnym – zażalenia) w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie została spełniona, a zatem skarga była niedopuszczalna. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 37 § 1, § 2 i § 6 K.p.a. za chybione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.