II SA/Ol 416/18

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 lutego 2018 roku nr XLV/879/18 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy Stanisława Dorantta w Olsztynie" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 28 lutego 2018r. Rada Miasta Olsztyna, na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1875 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący na dzień podejmowania uchwały - dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr XLV/879/18 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy Stanisława Dorantta w Olsztynie". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w myśl art. 17 pkt 16 lit. a u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego winien wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z akt sprawy wynika, że w granicach obszaru opracowania planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213 wraz z ustanowionymi obszarami ochronnymi, a także subzbiornik "Warmia" nr 205. Powołując się na pismo Głównego Geologa Kraju z dnia 20 grudnia 2017r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podano, iż w myśl art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017r. poz. 2126, dalej: P.g.i.g.) do ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące m.in. określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Zatem projekt planu miejscowego powinien być przekazany do zaopiniowania ministrowi środowiska, a wysłano go w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego – geologa wojewódzkiego. Brak zasięgnięcia opinii właściwego organu powoduje, że został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, wyczerpana została dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, iż nie doszło do naruszenia powołanych przepisów, a w konsekwencji nie naruszono zasad, ani trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, iż w żadnym z przepisów ustawowych, ani podustawowych nie wskazano, aby w zakresie kompetencji ministra było wydawanie opinii w procedurze planistycznej. Przyjmując zatem domniemanie kompetencji wskazane w art. 161 ust. 1 P.g.i.g. oraz ścisłą interpretację przepisów kompetencyjnych należy uznać, że właściwym organem administracji geologicznej w zakresie opiniowania planu miejscowego co do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych jest marszałek województwa. Jak wskazano - czym innym jest zatwierdzanie dokumentacji prac geologicznych i projektów geologicznych, a czym innym kompetencje planistyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powołanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, którą to procedurę inicjuje uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W toku procedury uchwalania planu miejscowego organ zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności, określonych w art. 17 u.p.z.p. Jedną z takich czynności jest obowiązek wystąpienia o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4.u.p.z.p.). Obowiązki organu wynikają także z innych ustaw, m.in. z stawy P.g.i.g. Zgodnie z art. 95 ust. 1 P.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Dlatego też w razie wystąpienia udokumentowanych wód podziemnych bezwzględnym obowiązkiem Rady jest uwzględnienie tego obszaru w uchwalanym planie i oznaczenie granic takiego terenu. Z opracowania ekofizjograficznego stanowiącego część dokumentacji planistycznej w niniejszej sprawie wynika, że cały obszar objęty planem znajduje się w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych. Jak wskazano w tym opracowaniu przyjęta przez Ministra Środowiska w 2008r. dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne dla ustanowienia obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych Olsztyn (GZWP nr 213) określiła przestrzenne obszary ochronne zbiornika, wydzielając wśród nich obszary ochronne o zaostrzonych rygorach - w obrębie których szacowany czas dopływu wód opadowych do poziomu wodonośnego jest krótszy niż 25 lat. Podano, że miasto Olszyn w całości położone jest w obszarze ochronnym; wyspowo zalegają nieduże tereny określane jako praktycznie niezagrożone, gdzie czas dopływu szacuje się na ponad 100 lat. Natomiast w przedmiotowym planie ograniczono się jedynie do zapisu w § 12 pkt 1, określającym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, że teren objęty opracowaniem położony jest w zasięgu występowania jednego z głównych, wstępnie rozpoznanych zbiorników wód podziemnych w Polsce, oznaczonego jako GZWP nr 213 "Olsztyn" i że stosuje się przepisy odrębne. Brak jest jednak szczegółowych ustaleń w tym zakresie, a także odzwierciedlenia zbiornika i terenu ochronnego w części graficznej planu. Należy zaś wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Stosownie do § 7 pkt 6 tego rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W myśl zaś § 8 pkt 2 rozrządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Z powołanych przepisów wynika zatem, że nie tylko stosowne zapisy winny się znaleźć w części tekstowej, ale powinny one znaleźć odzwierciedlenie także w części graficznej. Powinna bowiem istnieć spójność między zapisami planu, a rysunkiem planu, a zaskarżony plan w odniesieniu do zbiornika wód podziemnych tych wymogów nie spełnia. Słuszny jest także zarzut strony skarżącej dotyczący braku wystąpienia o opinię do ministra właściwego do spraw środowiska. Wskazać należy, że teren, na którym występują wody podziemne podlega ochronie uregulowanej w przepisach P.g.i.g., na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 P.g.i.g. Zgodnie z art. 161 P.g.i.g., organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Zasada ta jednak nie jest bezwzględna, gdyż stosownie do treści art. 161 ust. 3 pkt 4 P.g.i.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako do organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące określenia warunków hydrologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Skoro zatem minister właściwy do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, określa m.in. warunki hydrologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, to przyjąć należy, że także ten organ jest właściwy do opiniowania planów miejscowych jako organ administracji geologicznej, jeśli na terenie objętym planem znajduje się taki zbiornik. Należy bowiem wskazać, że uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższych obowiązków związanych z ujawnianiem tego rodzaju zbiorników w planie miejscowym, a także opiniowania planu w tym zakresie jest m.in. konieczność ochrony przed zagospodarowaniem miejsc występowania takich zbiorników (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym, na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości wód (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003, uw. 4 do art. 48). Mając zatem na uwadze ratio legis powyższych przepisów przyjąć należy, że skoro to właściwy minister zatwierdza dokumentację hydrologiczną zbiornika wód podziemnych, to również tylko ten organ jest władny do wydania opinii, czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki określone w dokumentacji hydrologicznej zostaną zachowane. Zarówno z dokumentacji planistycznej, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że projekt planu nie został przedstawiony do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Okoliczności tej w najmniejszym stopniu nie konwaliduje przekazanie projektu planu do zaopiniowania do urzędu marszałkowskiego – geologa wojewódzkiego, gdyż nie jest to organ właściwy do uzgadniania spraw związanych z Głównym Zbiornikiem Wód Podziemnych nr 213. W tej sytuacji nie można uznać, że nastąpiło milczące uzgodnienie (geolog wojewódzki nie wydał opinii), gdyż zwrócono się do organu niewłaściwego. Przy czym wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie nie ma żadnego sporu kompetencyjnego, na co powołał się pełnomocnik organu gminy na rozprawie przed tut. Sądem. Do sporu kompetencyjnego doszłoby w sytuacji, gdyby żaden organ nie uznał się za właściwy do wydania opinii, albo co najmniej dwa organy administracji geologicznej uznały się za właściwe. Tymczasem w niniejszej sprawie nie występowano o opinię do ministra środowiska, a geolog wojewódzki w ogóle się w kwestii swojej kompetencji, czy też jej braku nie wypowiedział, ani też nie wskazał, w jakim zakresie przedmiotowy plan zaopiniował. Nie sposób zatem przyjąć, że doszło do sporu kompetencyjnego. W tych okolicznościach w ocenie Sądu doszło do naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego i z wyżej podanych względów naruszenie to miało charakter istotny. W związku z tym zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.