II OSK 2902/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 416/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy D. w O." uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 416/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta O. z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy D. w O.", na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.). Podniósł, że skoro w granicach obszaru opracowania planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] wraz z ustanowionymi obszarami ochronnymi, a także subzbiornik [...] nr [...], to projekt planu powinien zostać przekazany do zaopiniowania ministrowi właściwemu ds. środowiska. Wysłano go zaś w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego – geologa wojewódzkiego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wskazała, że w żadnym przepisie nie uregulowano, aby w zakresie kompetencji ministra było wydawanie opinii w procedurze planistycznej. Powołała się na wynikające z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji oraz zasadę ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta O. Sąd wskazał, że obszar objęty planem miejscowym znajduje się w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], a zatem bezwzględnym obowiązkiem Rady Miasta było - stosownie do art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego oraz § 4 pkt 7, § 7 pkt 6 i § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - uwzględnienie tego obszaru w planie miejscowym i oznaczenie jego granic. Rada Miasta ograniczyła się natomiast do zapisu w § 12 ust. 1 uchwały, że teren objęty opracowaniem położony jest w zasięgu występowania jednego z głównych, wstępnie rozpoznanych zbiorników wód podziemnych w Polsce, oznaczonego jako GZWP nr [...] i że stosuje się przepisy odrębne. Sąd wskazał, że brak jest szczegółowych ustaleń w tym zakresie, a także odzwierciedlenia zbiornika i terenu ochronnego w części graficznej planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym Rada Miasta powinna wystąpić o opinię w zakresie rzeczonego zbiornika wód podziemnych nie do marszałka województwa, a do ministra właściwego do spraw środowiska. Powołując się na art. 161 ust. 3 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, Sąd stwierdził, że minister właściwy do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, zatwierdza dokumentację hydrologiczną zbiornika wód podziemnych. Zatem tylko ten organ jest władny do wydania opinii, czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki określone w tej dokumentacji zostaną zachowane. Skargę kasacyjną złożyła Gmina O., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) polegające na uznaniu, że organem właściwym do opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji; - art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.) w związku z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem" polegające na uznaniu, że obowiązkiem gminy jest ujawnienie w załączniku graficznym do planu miejscowego udokumentowanych zbiorników wód podziemnych, dla których nie ustanowiono obszarów ochronnych; - § 4 pkt 7, § 7 pkt 6 i § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu, że nakazują one, aby na załączniku graficznym zamieścić granice projektowanych stref ochronnych w sytuacji, gdy przepisy te odnoszą się do ustanowionych stref ochronnych, co następuje na podstawie przepisów prawa wodnego; - art. 161 ust. 3 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego poprzez uznanie, że do ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z opiniowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak uzupełnienia z urzędu materiałów dowodowych w postaci dokumentacji obszaru zbiorników wodnych nr [...], co w istotny sposób wpłynęło na ocenę stanu faktycznego, bowiem w konsekwencji Sąd orzekał bez jego zbadania, co doprowadziło do braku ustalenia, czy dla przedmiotowego zbiornika ustalono obszary ochronne lub projektowano obszary ochronne, które miały być ujawniane w miejscowym planie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazano, że uprawnienia ministra jako organu administracji geologicznej są ukształtowane jako przepis szczególny w odniesieniu do kompetencji marszałka województwa. W ocenie autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza przepisu wykracza poza regułę ścisłej interpretacji wyjątków i przepisów szczegółowych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zarówno art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 pkt 7, § 7 pkt 6 i § 8 pkt 2 rozporządzenia odnoszą się do obszarów, na których zostały już ustanowione obszary ochronne, a nie do projektowanych obszarów ochronnych. Dla udokumentowanego zbiornika wód podziemnych obszar ochronny jest ustanawiany na podstawie przepisów ustawy – Prawo wodne przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jeśli właściwy dyrektor nie ustalił obszarów ochronnych, to organ nie ma podstaw do ich określenia w załączniku graficznym. Podkreślono, że kwestia ustanowienia tych obszarów nie została w niniejszej sprawie zbadana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), bowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna. Usprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 161 ust. 3 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego poprzez uznanie, że organem właściwym do opiniowania projektu miejscowego planu jest minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji. Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 Prawa geologicznego i górniczego. Stosownie do art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust. 2) i ministra właściwego do spraw środowiska (ust. 3 i ust. 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Prezydent O. powinien wystąpić o opinię o projekcie planu do ministra właściwego do spraw środowiska. Kompetencja ministra w tym zakresie nie wynika w szczególności z art. 161 ust. 3 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Nie ulega wątpliwości, że opinia wydawana w trybie art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowania dokumentacji geologicznej w celu określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanowieniem obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych. Opinia wydawana w trybie powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej w odniesieniu do przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji geologicznej. Ponadto gmina nie ma nawet kompetencji w zakresie o którym mowa w art. 161 ust. 3 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Prezydent O. słusznie zwrócił się o opinię o projekcie planu miejscowego do geologa wojewódzkiego, przy pomocy którego zgodnie z art. 156 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego marszałek wykonuje zadania administracji geologicznej. Wobec braku przepisu szczególnego określającego, że kompetencja do wydawania opinii o projekcie planu miejscowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w sprawie zastosowanie znajdzie bowiem ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących ujawnienia w załączniku graficznym do planu miejscowego udokumentowanych zbiorników wód podziemnych, dla których nie ustanowiono obszarów ochronnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia ustalenia w tym zakresie powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (§ 7 pkt 6 rozporządzenia). Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że powyższe przepisy w sposób jednoznaczny odnoszą się do terenów, które są chronione na podstawie odrębnych przepisów, a nie do takich, które mają być dopiero objęte ochroną. Przepisami odrębnymi w zakresie zbiorników wód podziemnych są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 120 tej ustawy zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych, służy ustanawianie: stref ochronnych ujęć wody, zwanych dalej "strefami ochronnymi" (1) oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych, zwanych dalej "obszarami ochronnymi" (2). Obszary ochronne to ustanowione na podstawie art. 141 obszary, na których obowiązują zakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód, w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją (art. 139). Zgodnie z art. 141 Prawa wodnego wojewoda, na wniosek Wód Polskich, ustanawia obszar ochronny, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego oraz granice tego obszaru (ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się w przypadku zbiornika wód podziemnych dokumentację hydrogeologiczną tego zbiornika (ust. 3 pkt 1). Zatem przywołany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy odnoszą się do zbiorników wód podziemnych, dla których ustanowiono obszary ochronne zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy - Prawo wodne. W takiej sytuacji gmina ma obowiązek określić granice i sposoby zagospodarowania takiego terenu, uwzględniając ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego wynikające z treści aktu prawa miejscowego ustanawiającego dany obszar ochronny. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, z akt niniejszej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, aby dla Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] został ustanowiony obszar ochronny. Nie można uznać za wystarczające w tym względzie powołanie się na opracowanie ekofizjograficzne stanowiące część dokumentacji planistycznej. Z treści tego dokumentu wynika jedynie, że dla rzeczonego zbiornika została przyjęta w 2008 r. przez Ministra Środowiska "Dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne dla ustanowienia obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych [...] (GZWP nr [...])". Dokumentacji tej nie ma jednak w aktach sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd powinien ustalić w sposób jednoznaczny, czy dla znajdującego się na obszarze objętym planem zbiornika wód podziemnych został ustanowiony na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne obszar ochronny. Dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zastosowanie znajdzie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz ze wskazanymi powyżej przepisami rozporządzenia. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji powinien dokonać ponownej oceny planu miejscowego również pod kątem spełnienia warunków zawartych w art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z tym przepisem udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Przede wszystkim Sąd powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy zbiornik wód podziemnych został udokumentowany, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Jeśli tak to czy został ustanowiony przez właściwy organ obszar ochronny tego zbiornika, wskazać ten akt prawa miejscowego, miejsce jego publikacji oraz wynikające z niego ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Wątpliwości budzi w tym zakresie użyty w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotowego zbiornika termin "wstępnie rozpoznany". Co więcej, na załączniku graficznym do prognozy oddziaływania planu na środowisko zaznaczony został jedynie Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...]. Nie ma natomiast danych na temat granic tego zbiornika wód podziemnych oraz projektowanych granic obszaru ochronnego tego zbiornika. Sąd pierwszej instancji po uzupełnieniu postępowania, zgodnie z powyższymi wskazówkami, ponownie dokona oceny prawidłowości zapisów § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały w kontekście użytego w art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego terminu "ujawnienie" a zwłaszcza koniecznego zakresu tego "ujawnienia" wynikającego z tego przepisu a mianowicie: wskazanie udokumentowanego zbiornika wód podziemnych w granicach projektowanych obszarów ochronnych. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, co do zasady wody nie są kopalinami (wyjątkiem są wody lecznicze, termalne i solanki). Prawo geologiczne i górnicze w odniesieniu do wód przewiduje mniej restrykcyjne regulacje niż w stosunku do kopalin, o czym świadczą chociażby dalsze ustępy art. 95 tej ustawy, w których określono terminy obowiązkowego wprowadzenia udokumentowanych złóż dotyczących kopalin do studium oraz do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.