VII SA/Wa 550/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Parku [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę 1. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...]Parku Narodowego (dalej: "skarżący" lub "[...]Park Narodowy"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...]z [...]września 2020 r., znak: [...], odmawiające wstrzymania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Starosta [...]decyzją nr [...]z [...]lipca 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla B. i D. K. (dalej: "inwestorzy"), na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej według projektu typowego "[...]", na działce nr ewid. [...], obręb [...], C., gmina [...]. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. [...]Park Narodowy, reprezentowany przez Dyrektora M. M., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...]nr [...]z [...]lipca 2020 r. W piśmie tym zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. 3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta [...], postanowieniem z [...]września 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...]. Organ pierwszej instancji wydał ww. postanowienie na podstawie art. 123 oraz art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są to sytuacje enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych, m.in. w art. 154 § 1, art. 155 i art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego korzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ ustalił, że nie istnieją przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...]. Następnie, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...]października 2020 r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...]z [...]lipca 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. 4. Pismem z 12 października 2020 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie Starosty [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego w zaskarżonym postanowieniu organu brakuje argumentów oraz ocen branych pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Nie wykazano faktów uznanych za udowodnione oraz przesłanek odmawiających mocy dowodowej. W związku z tym organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nr [...]nie spełnia więc wymogów określonych w ww. przepisach. 5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Wojewoda [...]postanowieniem nr [...]z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...]września 2020 r. Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Organ zażaleniowy stwierdził, że nie widzi postaw do wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody [...]po analizie przesłanek wznowienia wskazanych przez skarżącego, tj. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można jednoznacznie wskazać, że decyzja Starosty [...]nr [...]z [...]lipca 2020 r. jest obarczona wadą, która skutkowałaby koniecznością wstrzymania jej wykonania. Powołane przez skarżącego okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do twierdzenia, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ponadto, jak wynika z analizy materiału dowodowego, organ pierwszej instancji pismem z 10 lipca 2020 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie organ zamieścił informację, że: "W oparciu o dokumenty wyjaśniające położenie działki wobec granic KPN, po uzyskaniu informacji w piśmie Urzędu Gminy [...]z dnia 30 czerwca 2020 r., znak: [...], dokonano korekty stron postępowania. Status strony przedmiotowego postępowania utracił [...]Park Narodowy". 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem oznaczonym datą 6 listopada 2020 r. (data wpływu do Sądu: 9 marca 2021 r., data wniesienia wpisu sądowego 2 marca 2021 r.) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu Wojewody [...] naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ze strony organu wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego; 3) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że dana okoliczność została udowodniona; 4) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...]nr [...]z [...]lipca 2020 r. Skarżący [...]Park Narodowy nie podzielił poglądu organu drugiej instancji o nieistnieniu prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji. 7. Odpowiadając w dniu 17 marca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie. 10. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie mają dwie kwestie: procesowa oraz materialnoprawna. Pierwsza dotyczy zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., czyli przepisu regulującego dopuszczalność wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Natomiast druga kwestia odnosi się do podstawy prawnej pisma Starosty [...] zawiadamiającego skarżącego o utracie przezeń statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii procesowej, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie mogą być uznane za trafne. Art. 152 § 1 k.p.a. stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) dopuszcza wstrzymanie wykonania decyzji, jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku [...]Parku Narodowego z 4 września 2020 r. wznowił postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...] w C., gmina [...]. Rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, gdyż wnioskodawca spełnił dwie przewidziane przez prawo przesłanki wznowienia: wskazał okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania oraz dotrzymał terminu na złożenie stosownego wniosku przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie oznacza jednak, że organ podziela stanowisko wnioskodawcy co do wadliwości decyzji, którą zostało zakończone postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Niezależnie wszak od ostatecznego zakończenia wznowionego postępowania organ administracji może wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, którą zakończono wcześniejsze postępowanie. Warunkiem wstrzymania wykonania decyzji jest jednak stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena prawna, czy organ administracji powinien wstrzymać wykonanie decyzji ma charakter dyskrecjonalny, to znaczy pozostawiona jest do uznania danemu organowi. Nie jest to wszakże decyzja, która może być podejmowana w sposób dowolny lub całkowicie swobodny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) stanowiłoby naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 485/16, LEX nr 2301452). Powyższe oznacza, że w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji złożonego we wznowionym postępowaniu organ administracji powinien mieć wyraźne powody, aby uznać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Okoliczności takie muszą jednocześnie posiadać cechę legalności, tzn. uchylenie decyzji w omawianym trybie nie może prowadzić do naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się nawet, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. powinno być dostatecznie duże, to znaczy umożliwiające stwierdzenie takiego stanu sprawy bez konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywanie szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Dopiero w takim przypadku powinno się mówić o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 456/14, LEX nr 2108529). 11. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji miał podstawy stwierdzić, że nie jest prawdopodobne uchylenie decyzji nr [...] z [...] lipca 2020 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W tym miejscu przechodzimy wszakże do drugiej, kluczowej dla sprawy kwestii, tj. zagadnień prawnomaterialnych. Już bowiem w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę szczegółowo wyjaśniono dopuszczalność lokalizacji przedmiotowych budynków na działce nr ewid. [...], obręb [...] w C.. W szczególności wskazano spór o położenie ww. działki względem granic parku narodowego. Wspomniany spór ten toczył się w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczętego na wniosek inwestorów. Starosta [...] analizował zarówno dokumentację projektową, jak i pisma złożone przez [...] Park Narodowy. Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...] objęta jest przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2004 r.). Przedmiotowa działka przeznaczona jest w części pod tereny zabudowy zagrodowo-mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem MR/MN oraz w części pod tereny rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R. Dyrekcja [...] Parku Narodowego twierdziła wszakże, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) sporna działka znajduje się na terenie parku narodowego. Załączony jednak do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrys z mapy geodezyjnej w skali 1:5000 nie określa jednak granic parku. Na tej podstawie Wójt Gminy [...] stwierdził, że przedmiotowa działka objęta wnioskiem inwestorów zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie leży na terenie parku. Konsekwentnie, z tego względu Starosta [...] dokonał korekty stron postępowania budowlanego, zawiadamiając władze [...] Parku Narodowego, że park utracił status strony we wskazanym postępowaniu. Spory w tym zakresie toczyły się do lipca 2020 r. Odnosząc się do kwestii prawnych Starosta [...] nie podważa reguły, że rozporządzenie Rady Ministrów jest aktem nadrzędnym nad aktami prawa miejscowego, czyli uchwałą Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2003 r. Jednak dla starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). Z przedstawionych względów Starosta [...] nie uwzględnił uwag władz [...] Parku Narodowego i podtrzymał swoje stanowisko, a następnie wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę. Badając niniejszą sprawę Sąd uznał stanowisko organów administracji właściwych w sprawie jest prawidłowe. Związanie organów władzy publicznej hierarchią aktów prawnych należy do rudymentarnych zasad porządku prawnego i polskiej kultury prawne. Zasada "lex superior derogat legi inferiori" (norma wyższa uchyla normę niższą) należy bowiem do reguł kolizyjnych składających się na podstawowe dyrektywy rozumowań prawniczych europejskiej (kontynentalnej) tradycji prawnej. Wykładnia systemowa mogłaby zatem sugerować, że Starosta [...] powinien określić granice dopuszczalnej zabudowy zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z 1997 r. o utworzeniu [...] Parku Narodowego, a nie uchwałą Rady Gminy [...] o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisku prezentowanemu przez skarżącego należy jednak przeciwstawić wykładnię językową oraz funkcjonalną. Po pierwsze, powołany przepis ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że badając wniosek inwestora o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić zgodność przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi. Ustawa nie wymienia więc wszystkich przepisów prawa jako wzorców kontroli dokumentacji budowlanej! Rozwiązanie takie może zresztą być uzasadnione funkcjonalnie: organy architektoniczno-budowlane powołane są do przeprowadzania wyspecjalizowanej kontroli wniosków i dokumentów do nich załączonych, ale nie do rozstrzygania wszelkich kwestii prawnych, w tym złożonych zagadnień konstytucyjnych. Z tego względu rozstrzygnięcie Starosty [...] należy uznać za zasadne. Jednocześnie stanowisko organu w przedmiotowym zakresie nie stanowiło bariery dla skarżącego do wystąpienia o stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] w całości lub części. Podsumowując analizę podstawowej kwestii procesowej oraz kwestii materialnoprawnej należy stwierdzić, że Starosta [...] zasadnie uznał brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji nr [...] w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy nie wskazuje bowiem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Stanowisko organu pierwszej instancji było też kontrolowane przez Wojewodę [...], który zaskarżonym do Sądu postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygniecie Starosty [...] jako organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że kwestionowane przez skarżącego stanowisko organów architektoniczno-budowlanych jest prawidłowe. Tak długo, jak w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Gminy [...] nr [...] o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy architektoniczno-budowlane są nią związane. Z tego względu nie ma podstaw, aby uznać zaskarżone postanowienie Wojewody [...] za naruszające prawo. W przekonaniu Sądu na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skarżącego odnoszące się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez właściwe organy administracji, w szczególności organ drugiej instancji. W opinii Sądu zgromadzony materiał dowodowy był dostateczny, aby wydać zaskarżone rozstrzygnięcie. 12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.