II OSK 456/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 872/13 w sprawie ze skargi J. J. F. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. J. F. na rzecz A. M. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 872/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. J. F. uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) po rozpoznaniu wniosku J. F. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa i rozbudowa budynku jednorodzinnego (wielopokoleniowego) wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., gaz, c.o., elektr., działka nr [...] obręb [...] K.". W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wydana została na rzecz A. M. decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna w dniu 15 maja 2009 r. W dniu [...] grudnia 2012 r. wpłynął wniosek J. F. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawca stwierdził, że o wydaniu decyzji dowiedział się około [...] grudnia 2012 r. Organ uznał, że termin z art. 148 § 2 K.p.a. został dochowany. Jednocześnie z wnioskiem o wznowienie postępowania J. F. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Organ wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wówczas, gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Samo wznowienie postępowania nie jest okolicznością uprawdopodobniającą fakt, że decyzja, której wznowienie dotyczy, będzie uchylona. Po przeanalizowaniu przedstawionych przez wnioskodawcę argumentów pod kątem dyspozycji art. 152 K.p.a. organ stwierdził, że brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Po wstępnej analizie wniosku oraz akt przedmiotowego postępowania ustalono, że działka nr 268/1 obręb 13 Krowodrza znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem jej współwłaścicielom zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przysługiwał przymiot strony. Działka ta pozostaje we współwłasności J. F. od dnia 19 grudnia 2008 r. Organ wyjaśnił, że sam fakt, że wnioskodawcy przysługiwał status strony w tym postępowaniu nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, tym bardziej, że pozostali współwłaściciele działki nr [...], byli stroną przedmiotowego postępowania i w trakcie jego trwania nie składali żadnych uwag i zastrzeżeń. Nie wnieśli również odwołania od decyzji. Dodatkowo analizując akta sprawy organ ustalił, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w K. oraz z wymogami ochrony środowiska. Koncepcja projektowanej zabudowy posiadała również pozytywną opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. Strony postępowania nie wniosły żadnych uwag. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. F. zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 152 § 1 K.p.a. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji. Żalący się podniósł, że jego podstawowym prawem jest to, aby na czas wydania rozstrzygnięcia dotyczącego pozwolenia na budowę nie mogło być ono wykonywane, gdyż w przeciwnym razie jego prawa jako strony, pomimo wznowienia postępowania, stają się iluzoryczne. Zdaniem żalącego się, organ w sposób błędny zastosował art. 152 § 1 K.p.a. Prawdopodobieństwo o jakim mowa w tym przepisie zawsze istnieje, a organ bez szczegółowej analizy akt sprawy nie jest w stanie określić stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Dopiero po wznowieniu postępowania organ, po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, wysłuchaniu argumentów stron postępowania, będzie mógł stwierdzić, czy decyzja winna być uchylona. Na tym etapie postępowania, na jakim znajduje się aktualnie organ i wiedzy jaką posiada na temat przedmiotowej sprawy, wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę winna zostać wstrzymana. Żalący się nie zgodził się z argumentacją, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 10 lutego 2009 r. może zostać uchylona. W jego opinii są to twierdzenia gołosłowne, nie poparte jakąkolwiek analizą sprawy. Stwierdził też, że rozbudowa przedmiotowej nieruchomości w sposób oczywisty doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 243 póz. 1623 ze zm.) oraz art. 113 § 2 K.p.a. i art. 124 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 152 § 1 K.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu uwarunkowane jest zaistnieniem okoliczności sprawy, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, czyli podstawą do wstrzymania wykonania decyzji nie jest prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania. Przesłanka, że wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, sama w sobie nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. We wniosku o wznowienie wskazano dodatkowo, że organ I instancji zatwierdził projekt budowlany nadbudowy, który narusza przepisy warunków technicznych, dotyczących nasłoneczniania w stosunku do sąsiedniego budynku. W związku z tym organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, a przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Zarzut dotyczący naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r. ze zm.), wymaga zbadania przez organ I instancji w toku wznowionego postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wysokość kalenicy nadbudowywanej części - 13,66 m (wysokość okapu - 10,90 m) oraz z uwagi na odległość budynku podlegającego rozbudowie od najbliższego obiektu budowlanego - ok. 13 m nie zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia warunków technicznych we wskazanym zakresie. Zatem ten zarzut również nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Organ II instancji wyjaśnił też, że przepisy nie wymagają aby wstrzymanie wykonania decyzji poprzedzało postanowienie o wznowieniu i może to nastąpić przed wznowieniem postępowania, w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. F. podnosząc zarzuty naruszenia: – art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów przedstawionych w zażaleniu od zaskarżonego postanowienia oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dwuinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; – art. 7 i 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; – art. 10 K.p.a. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego czynnego udziału w każdym stadium przedmiotowego postępowania, a w szczególności nie umożliwiło mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie, a brak powiadomienia mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem po uzyskaniu informacji o zakończeniu postępowania skarżący przejrzałby akta sprawy i zwrócił organowi uwagę, że w aktach tych znalazły się dowody, które spowodują uchylenie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na normy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.; – art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonych postanowień, gdyż podane przyczyny są iluzoryczne; – art. 107 K.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie postanowienia, albowiem w zaskarżonym postanowieniu brak jest faktycznego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, a ponadto brak jakiegokolwiek odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności do dokumentacji świadczącej o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 lutego 2009 r. została wydana na podstawie dokumentów, którym nie można przypisać jakiejkolwiek mocy dowodowej z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.; – art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z dnia 10 lutego 2009 r., pomimo że dokumenty, na podstawie których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie mają mocy prawnej przypisywanej im przez organ, uznano za stronę postępowania osobę, która 2 lata przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę zmarła, istnieje wyraźna sprzeczność między decyzją o pozwoleniu na budowę a zatwierdzonym przez tę decyzję projektem budowlanym, Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru osiedla "S." nie zezwala na dokonywania nadbudów w tej części K. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie odniósł się do jego zarzutów, iż brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje, że inwestycja zostanie zrealizowana przez co jego prawa jako strony nie będą mogły być urzeczywistnione. Zdaniem skarżącego, szkoda na jaką skarżący został narażony jest nieodwracalna, albowiem nadbudowa powoduje, że nieruchomość należąca do niego będąca obiektem historycznym objętym ochroną konserwatorską zostanie przysłonięta, co dodatkowo zachwieje charakter dzielnicy. Naprawienie szkody w sensie cywilistycznym nie naprawi szkód wyrządzonych strukturze architektonicznej dzielnicy. W ocenie skarżącego, ocena organów obydwu instancji dotycząca prawdopodobieństwa uchylenia decyzji została przeprowadzona powierzchownie. Skarżący wskazał, że na etapie wnoszenia o wstrzymanie wykonania decyzji nie wnosił zarzutów dotyczących fałszowania dowodów, na podstawie których została wydana przedmiotowa decyzja, albowiem na tym etapie postępowania nie posiadał takiej wiedzy. Rzetelna analiza dokumentów sprawy przez organy pozwoliłaby na stwierdzenie, że istnieje podstawa do wstrzymania wykonania decyzji również na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., gdyż strona postępowania, współwłaścicielka nieruchomości, na której była przeprowadzona inwestycja – K. S.-M. zmarła ponad 2 lata przed wszczęciem tego postępowania. Przy czym w toku postępowania zwrotne potwierdzenia odbioru wracały z podpisem zmarłej strony, co oznacza, że podpis ten został podrobiony. Co więcej w oświadczeniu inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane powołano się na zgodę współwłaścicieli. Ponadto wskazał, że zachodzi sprzeczność między decyzją o pozwoleniu na budowę a zatwierdzonym projektem, albowiem w decyzji nie było mowy o nadbudowie. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę narusza także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską w zakresie układu urbanistyczno-architektonicznego. Zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 6 planu modernizacja wszystkich istniejących budynków nie może powodować naruszenia historycznej formy architektonicznej, wysokości i kształtu dachu. Tymczasem projekt przewidywał nadbudowę budynku. Podobne obostrzenia przewidziano również w § 2 ust. 4 pkt 2a. Wreszcie w ocenie skarżącego, decyzja z dnia [...] października 2011 r. zmieniająca decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. została oparta na Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla osiedla "S." – uchwała z 2004 r., podczas gdy w czasie jej wydania obowiązywał już nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "W." zatwierdzony uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego stąd nie było podstaw do zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. W dniu 25 października 2013 r. do sądu wpłynęło pismo uczestnika J. K., w którym wskazał, że popiera skargę, gdyż, mimo że był stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to nie został poinformowany o załącznikach do decyzji ani projekcie zamiennym. W dalszej części pisma wniósł o zbadanie konkretnych nieprawidłowości do jakich, w jego ocenie, doszło przy wydawaniu decyzji. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 872/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą prawną postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Termin "okoliczności sprawy", zawarty w art. 152 § 1 K.p.a., jest terminem niedookreślonym, ale należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie terminu "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem należy, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Dlatego też podstawowym obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 K.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć charakter ścieśniający. Termin "prawdopodobieństwo" użyty w omawianym przepisie powinien być traktowany nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08). A zatem chociaż użyte w przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby więc dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (sygn. II OSK 2353/10) w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Sąd stwierdził, że podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i odpowiedniej analizy przepisów prawnych, które miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie "po przeanalizowaniu przedstawionych przez wnioskodawcę przesłanek pod kątem dyspozycji art.152 K.p.a." Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym akta o udzielenie pozwolenia na budowę i projekt budowlany, pozwoliły organowi na dokonanie ustalenia, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. oraz z wymogami ochrony środowiska, jak również posiadał pozytywną opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2003 r. okoliczność, iż wnioskodawca we wniosku o wznowienie powołał się jedynie na fakt zacieniania jego działki, nie zwalniał organu od przeprowadzenia pełnej analizy sprawy. O przeprowadzeniu takiej analizy nie może świadczyć ogólnikowe zdanie o zgodności projektu z planem i przepisami z zakresu ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość, której dotyczyła kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę położona jest w terenie kolonii willowej na wzgórzu św. B.. Rolą organu było zatem przeanalizowanie przepisów ustaleń tekstowych planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. uchwalonego w dniu [...] września 2004 r. uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa, a w szczególności: – § 1 ust. 3, stanowiącego, że celem planu jest utrwalenie istniejącego charakteru os. S. i uporządkowanie jego przestrzeni publicznych, przy czym charakter obszaru określają cechy, które wymagają zachowania i utrwalenia, takie jak a/ willowy typ zabudowy mieszkalnej, b/ układ urbanistyczny, c/ duży udział zieleni w formie ogrodów i terenów otwartych, d/ atrakcyjność ekspozycji krajobrazowej /czynnej i biernej/, e/ historyczna wartość zabudowy i układu urbanistycznego), – § 2 ust. 4, stanowiącego, że ze względu na istniejące uwarunkowania ustala się ochronę następujących terenów: 1/ Ochrona historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego wzgórza św. B., w granicach wyznaczonych na rysunku planu, gdzie obowiązuje m.in. uzyskanie pozytywnych uzgodnień z organem właściwym w sprawach ochrony dóbr kultury dla wszelkich działań inwestycyjnych, 2/ Ochrona widokowa wzgórza św. B., w granicach wyznaczonych na rysunku planu, gdzie obowiązuje: a/ ochrona i zakaz zabudowy osi widokowych /określonych na rysunku planu/ na wzgórze św. B. i wznoszenie obiektów konkurencyjnych, b/ szczególna ochrona gabarytów zabudowy mająca na celu zachowanie i ekspozycję sylwety wzgórza św. B., c/ ochrona istniejącej zieleni, d/ zachowanie ukształtowania terenu, e/ uzyskanie pozytywnych uzgodnień z organem właściwym w sprawach ochrony zabytków dla wszelkich działań inwestycyjnych /w tym również lokalizacji i formy reklam oraz formy ogrodzeń/, f/ projekty wszystkich inwestycji powinny zawierać graficzne przedstawienie zasad wkomponowania nowej zabudowy w otaczający teren, ilustrowane na uwierzytelnionych geodezyjnie przekrojach podłużnych i poprzecznych, zawierających rzędne terenu i rzędne najwyższych punktów projektowanych budynków i budynków sąsiednich. Zasięg przekrojów powinien umożliwiać analizę powiązania nowej zabudowy z bezpośrednim otoczeniem i zabudową historyczną wzgórza św. B, – § 7 ust. 2, stanowiącego, że w granicach całego terenu objętego planem obowiązuje zachowanie istniejącej formy architektonicznej w zakresie obrysu budynku, jego wysokości oraz kształtu dachu dla wszystkich obiektów wpisanych do rejestru zabytków, – § 7 ust. 4, stanowiącego, że wszystkie zamierzenia inwestycyjne w granicach objętych planem wymagają na etapie opracowania projektu przedstawienia zasad ich wkomponowania w otoczenie. Zakres przestrzenny koncepcji zagospodarowania obejmować winien co najmniej tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a zakres przedmiotowy wymaga opracowania i przedstawienia: 1/ powiązań funkcjonalnych projektowanej inwestycji z otaczającymi terenami i zabudową, 2/ powiązań widokowych /rozwiązanie pierzei, wnętrz, perspektyw widokowych, – § 14 ust. 4 pkt 6, stanowiącego, że modernizacja wszystkich istniejących budynków nie może powodować naruszenia historycznej formy architektonicznej budynków w zakresie ich wysokości oraz kształtu dachu, – § 14 ust. 5, stanowiącego, że wszystkie podejmowane przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania terenów nie mogą naruszać ustaleń zawartych w rozdziałach I i II, a w szczególności § 1 ust. 3, § 2 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 1 oraz § 7. Sąd stwierdził, że organ I instancji podał w uzasadnieniu postanowienia, iż "koncepcja projektowanej zabudowy posiadała również pozytywną opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r.". Organ nie odniósł się jednakże do faktu, że cytowana opinia wydana została przed dniem wejścia w życie tego planu i dotyczyła dokumentacji pochodzącej z sierpnia 2003 r., podczas, gdy znajdujący się w aktach projekt budowlany sporządzony był w czerwcu 2005 r. Nadto, zdaniem Sądu, nawet pobieżna analiza wniosku, projektu budowlanego i kwestionowanej decyzji prowadzi do konkluzji, że wniosek i projekt budowlany dotyczył "przebudowy i nadbudowy", a decyzja wydana została dla zamierzenia budowlanego polegającego na "przebudowie i rozbudowie". Uwagi te odnoszą się również do organu II instancji. Wbrew obowiązkowi Wojewoda Małopolski nie dokonał analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, ale odniósł się jedynie do zarzutu zacieniania. Błędnie zresztą przyjął, że rysunek na k. [...] projektu budowlanego stanowi projekt zagospodarowania działki. Rysunek ten nazwany został: "Sytuacja" i nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów projektu zagospodarowania działki. Nadto zdaniem Sądu, zwrócić należy uwagę, że już w dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc następnego dnia po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do USC w Krakowie o wydanie odpisu aktu zgonu K. S.-M. zmarłej [...] marca 2006 r. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] grudnia 2008 r. osoba ta figuruje jako współwłaściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Okoliczność tę organ II instancji całkowicie pominął. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstatacja organu, że brak jest okoliczności, które mogłyby uzasadniać uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji nieprzeprowadzenia właściwej analizy materiału dowodowego, nie jest wystarczająca i przedwczesna. Z tego też względu zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 77, 11 i 107 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła A. M. podnosząc zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegający na przyjęciu, że postanowienie organu I i II instancji powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez organy administracji szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz pełnej analizy akt sprawy na okoliczność zaistnienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 152 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji powinny dokonać pełnej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego podczas gdy nie daje się to pogodzić z brzmieniem i funkcją tego przepisu. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Przez "prawdopodobieństwo" należy rozumieć jako realną i sporą szansę na urzeczywistnienie się stanu rzeczy w postaci uchylenia decyzji administracyjnej. "Prawdopodobieństwo" nie może być traktowane jako "luźna poszlaka" tylko jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Wstrzymanie wykonania decyzji powinno być traktowane jako środek ostateczny oparty na wiarygodnych i przekonujących dokumentach i stosowane jedynie wówczas, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o uchyleniu decyzji. Organ powinien ocenić to "prawdopodobieństwo" w aspekcie całego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego jednakże nie ma obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania dotyczącego tej kwestii, ani dokonania pełnej analizy sprawy, gdyż analiza taka przeprowadzana jest dopiero w ramach postępowania głównego. Brak jest podstaw do stosowania przez organy administracji w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji reguł postępowania wyjaśniającego obowiązujących w postępowaniu, w którym ma zapaść rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wystarczająca jest jedynie wstępna analiza pod kątem oceny zarzutów sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ani z akt sprawy ani z wniosku o wznowienie postępowania nie wynikają jakiekolwiek merytoryczne argumenty, które uprawdopodobniałyby uchylenie decyzji, która jest przedmiotem oceny organu administracji. Słusznie zatem organy administracji uznały, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Przekonanie organu musi być oparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz na dokładnie udokumentowanych twierdzeniach strony, a nie wyłącznie na jej subiektywnych oświadczeniach. Skarżąca zakwestionowała też zachowanie przez osobę składającą wniosek o wznowienie postępowania terminu do złożenia tego wniosku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, twierdzenia osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania, że wiedzę o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powziął około [...] grudnia 2012 r. w sytuacji, gdy jest on współwłaścicielem sąsiedniej działki od [...] grudnia 2009 r. i dobrze zna się z pozostałymi współwłaścicielami działki, którzy byli stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, są nieprawdziwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasady uznać należy zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. W przedmiotowej sprawie, przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 K.p.a. nie wystąpiły. Przede wszystkim stwierdzić należy, że sam fakt, że strona nie uczestniczyła w postępowaniu, w wyniku czego doszło do wznowienia postępowania, w którym wydana została decyzja administracyjna nie przesądza o tym, że decyzja ta zostanie uchylona. Z art. 146 § 2 K.p.a. wynika bowiem, że nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. We wniosku o wznowienie postępowania J. F. poza powtórzeniem treści art. 152 § 1 K.p.a. oraz twierdzeniem, że jeśli nie dojdzie do wstrzymania wykonania decyzji wystąpią nieodwracalne skutki prawne nie wskazał żadnych dowodów oraz argumentów, które pozwalałyby przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zostanie uchylona. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. J. F. podniósł, że jedna ze stron postępowania, to jest K. S.-M., zmarła w dniu [...] marca 2006 r. zaś korespondencja kierowana po tej dacie miała być przez nią odbierana, gdyż na zwrotnych poświadczeniach odbioru korespondencji widniał jej podpis. J. F. podniósł również, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. miała zostać przez nią rzekomo odebrana. Skoro K. S.-M. zmarła w 2006 r., to nie mogła być traktowana jako strona postępowania, które wszczęto w 2008 r., gdyż stronami mogli być jedynie jej spadkobiercy. J. F. podniósł także, iż w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorka potwierdziła, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli, w tym zmarłej K. S.-M., co jest niemożliwe, gdyż w czasie składania oświadczenia K. S.-M. już nie żyła. J. F. stwierdził też, że istnieje sprzeczność między treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestycja ma dotyczyć "przebudowy i rozbudowy" i nie ma w niej zapisu, że inwestycja obejmować będzie również nadbudowę. Powyższe okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że już od 1999 r. K. S.-M. nie była współwłaścicielką działki o nr ew. [...] położonej przy ul. G. [...] w K. Na mocy Aktu Notarialnego sporządzonego w dniu [...] września 1999 r. Repertorium A Nr [...] dokonano działu spadku, zniesienia współwłasności oraz ustanowienia odrębnej własności lokali. Na mocy tej umowy uzyskała dożywotnią i bezpłatną służebność osobistą polegającą na prawie zamieszkiwania w całym lokalu należącym do A. i P. M. znajdującym się w budynku posadowionym na ww. działce. Oznacza to, że K. S.-M. nie powinna być traktowana jako strona postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie była też konieczna jej zgodna na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zawarcie przez inwestorkę w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że K. S.-M. jest współwłaścicielką nieruchomości traktować należy jako omyłkę, która nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości pozwolenia na budowę. Skoro K. S.-M. od 1999 r. nie była współwłaścicielką nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, to na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie była konieczna zgoda jej spadkobierców. Skoro K. S.-M. od 1999 r. nie była współwłaścicielką nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, to stronami takimi nie byliby jej spadkobiercy. Omyłkowe uznanie K. S.-M. przez organ administracji za stronę oraz do kierowanie do niej korespondencji nie miało wpływu na prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę. Nie miało również na to wpływu przesłanie K. S.-M. decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie przyznawała ona jej żadnych praw jak również nie nakładała na nią żadnych obowiązków. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że dla oceny prawidłowości pozwolenia na budowę nie ma również znaczenia fakt podrabiania dokumentów w postaci zwrotnych poświadczeń odbioru korespondencji poprzez fałszowanie podpisów nieżyjącej wówczas K. S.-M. na tych poświadczeniach. K. M.-S. nie mogła być stroną postępowania zakończonego tą decyzją, a w konsekwencji stroną nie mogli być również jej spadkobiercy. Status strony wynika z przepisów prawa i stroną nie staje się podmiot, który został błędnie uznany za stronę przez organ administracji. Podrabianie podpisów na zwrotnych poświadczeniach odbioru korespondencji w realiach niniejszej może mieć znaczenie jedynie w postępowania karnego nie zaś w sferze postępowania administracyjnego. Odnośnie do argumentu, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] udzielono zezwolenia na przebudowę i rozbudowę nie zaś na nadbudowę, stwierdzić należy, że argument ten nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie zawiera definicji ustawowej "nadbudowy". Z art. 3 pkt 6 ww. ustawy można wywieść, że nadbudowa jest jedną z postaci budowy. Z przepisu tego wynika bowiem, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 7a zawiera jedynie ustawową definicję przebudowy. Nie ma natomiast ustawowych definicji odbudowy, rozbudowy i nadbudowy. Oznacza to, że organ administracji dokonując oceny zarzutu, iż pozwolenie dotyczy przebudowy i rozbudowy zaś projekt przewiduje nadbudowę będzie musiał dokonać wykładni pojęcia "nadbudowa" i ustalenia treści tego pojęcia, a następnie dokonać oceny, czy projekt budowlany rzeczywiście przewiduje nadbudowę nie zaś jedynie przebudowę i rozbudowę. Nie będzie to tym samym sprowadzało się do prostego porównania projektu budowlanego z przepisem prawa. Nadto zauważyć należy, że istotą rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu na budowę jest zatwierdzenie projektu budowlanego. To przede wszystkim projekt budowlany podlega ocenie pod kątem jego zgodności z prawem. Nawet jeśli w osnowie decyzji niewłaściwie określono, że przedmiotem pozwolenia jest rozbudowa, podczas gdy projekt budowlany przewiduje nadbudowę, to uchybienie to nie może być podstawą uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, jeśli projekt budowlany nie narusza prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, że podnoszony w toku postępowania administracyjnego zarzut, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] udzielono zezwolenia na przebudowę i rozbudowę nie zaś na nadbudowę, nie świadczy o istnieniu prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym. Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nakazał organom administracji dokonanie oceny pozwolenia na budowę pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezgodność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłaby być podstawą uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia, gdyby była to niezgodność oczywista. Może to mieć miejsce wówczas, gdy decyzja jest niezgodna z przepisem miejscowego planu, którego treść nie budzi wątpliwości np. z przepisem wskazującym maksymalną wysokości zabudowy lub przepisem wskazującym maksymalną powierzchnię zabudowy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organom administracji, by w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dokonał oceny zgodności tej decyzji z całym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Sąd wymienił siedem przepisów miejscowego planu, które organ administracji powinien "w szczególności" wziąć pod uwagę. Wykonanie przez organ administracji tego zalecenia Sądu oznaczałoby, że organ musiałby w postępowaniu wpadkowym podejmować czynności, które powinny być dokonywane w postępowaniu głównym. Nadto przepisy miejscowego planu wprost wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są to przepisy o jednoznacznej treści. Wynikające z nich wymogi mają w dużej mierze charakter niedookreślony jak np. wymóg zachowania istniejącej formy architektonicznej budynku czy też wymóg utrwalenia istniejącego charakteru osiedla S. Domaganie się od organu administracji, by na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji rozstrzygał, czy projekt budowlany narusza tego rodzaju wymogi jest nieuzasadnione. Odnośnie do uwag Sądu dotyczących wydania decyzji na "przebudowę i rozbudowę" budynku zamiast na "przebudowę i nadbudowę" aktualne pozostają wcześniej wskazane argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualne pozostają również argumenty odnoszące się do faktu zgonu K. M.-S. oraz do kwestii prawa do dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J. F. podnosząc zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. powtórzył argumenty podnoszone w pismach procesowych składanych w toku postępowania administracyjnego. Argumenty, jak to zostało już wcześniej wskazane, nie dawały podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły ww. przepis odmawiając wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należycie rozpoznał zażalenie wniesione przez J. J. F. i w uzasadnieniach wydanego postanowienia przedstawił argumenty na poparcie wydanego rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, jak również podstaw do przyjęcia, że naruszone zostało prawo J. J. F. do czynnego udziału w postępowaniu. Ponownie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem wpadkowym. W postępowaniu tym organ administracji nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie jak w postępowaniu podstawowym. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji organ administracji opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz argumentach i dowodach przedstawianych przez stronę postępowania. Twierdzenie, że J. J. F. pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu wpadkowym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia. J. J. F. działając poprzez pełnomocnika miał możliwość zapoznania się z aktami o czym świadczy chociażby treść pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2013 r. jak również przedstawienia swoich argumentów w tymże piśmie oraz w zażaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez J. J. F. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił również zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.