II OSK 295/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 277/09 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 277/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu Jasielskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydanej dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr [...] w F.. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy, przytoczonych w uzasadnieniu przez Sąd I instancji: Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., Starosta Powiatu Jasielskiego odmówił żądaniu A. K., dotyczącemu wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, z dnia [...] lipca 2008 r., dla inwestycji polegającej na budowie przez inwestorów – A. i F. L. budynku jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr [...] w F.. Postanowienie wydano w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, z wniosku A. K., w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu budowlanym. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji organ badał w aspekcie zachowania odległości wynikających z przepisów o warunkach technicznych, jak i oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. W ocenie organu, nie ma znaczenia w tej sprawie ustanowienie na działkach skarżącego służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu dla działki władnącej nr [...] (nieruchomość inwestorów), bowiem nastąpiło to w postępowaniu przed sądem powszechnym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał też na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 i art. 159 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i uwiarygodnionych materiałach dowodowych. Dalej powołując się na art. 6 i art. 18 Konstytucji, organ nie podzielił poglądów wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych, opowiadających się za automatyzmem wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. K. i zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (obecnie Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623), zwanej dalej Prawem budowlanym, przez przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działki nr: [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, art. 152 § 1 K.p.a. i art. 8 oraz 16 K.p.a. przez stwierdzenie, że wstrzymanie wykonania decyzji stanowiłoby naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, poprzez ustalenie, że w sprawie nie występują okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko, że nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji wstrzymania jej wykonania. Stwierdził także, iż projektowany budynek mieszkalny oraz osadnik ścieków zlokalizowany został na działce inwestora nr [...] w takich odległościach, że nie ma mowy o żadnym naruszeniu interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a. Na powyższe postanowienie skargę złożył A. K., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, art. 152 § 1 i 77 § 1 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występują okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Skarżący podniósł, że organ naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności: § 34 przez błędne przyjęcie, że bezodpływowy osadnik ścieków może być stosowany na obszarze objętym szczególną ochroną, § 36 przez przyjęcie, że zostały spełnione warunki odległościowe, a bezodpływowy osadnik ścieków spełnia wymagania § 35 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi, wskazując na treść art. 152 § 1 K.p.a., wywodził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na istnienie bardzo dużego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, że nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania budowli wzniesionych na działce nr [...]. Należy mieć na uwadze art. 28 K.p.a. i utrwalone na tle wykładni tego przepisu orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym stroną postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej. Skarżący podniósł, że był stroną postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale po podziale działek nr: [...],[...] i [...] nie został ujawniony jako sąsiad graniczący z nieruchomością inwestorów – A. i F.. L.. Działka nr [...], na której jest prowadzona inwestycja została wyodrębniona z w/w działek. Natomiast A. i F. L. są stronami postępowania prowadzonego z wniosku A. K. o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę stołówki na terenie ośrodka wypoczynkowego i jest ono blokowane przez te osoby. Okoliczność ta powinna dawać skarżącemu przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę dla A. i F. L.. Skarżący zwrócił uwagę, że przez działki, będące w jego użytkowaniu wieczystym, ustalona została służebność gruntowa drogi koniecznej, a obecnie szlak drożny jest bardzo niszczony przez dowożenie materiałów budowlanych ciężkimi samochodami. Takie działanie, wbrew twierdzeniom organu II instancji, mieści się w kategorii oddziaływania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że sądy administracyjne są sądami kasacyjnymi i nie są uprawnione do merytorycznego orzekania, a zatem Sąd nie mógł wydać orzeczenia wnioskowanego przez skarżącego o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie o wznowienie. Dalej, wskazując na art. 152 § 1 K.p.a., stanowiący postawę prawną kontrolowanego postanowienia, podzielił prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub 159 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił też uwagę, że termin "okoliczności sprawy", zawarty w art. 152 § 1 K.p.a., jest terminem niedookreślonym, ale należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie terminu "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. W oparciu o powyższe, Sąd wyraził pogląd, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Organy orzekające w sprawie przeprowadziły, a następnie zawarły w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizę przepisów prawnych właściwych dla ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, które nie są sporne, a miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wykazały, że nie istnieje prawdopodobieństwo, uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Z tych przyczyn za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nawet przyjęcie oceny, że skarżącemu przysługuje przymiot strony nie musi prowadzić w efekcie do uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem tylko wykazanie okoliczności, które uprawdopodobnią uchylenie decyzji, skutkuje wstrzymaniem jej wykonania. Organy obu instancji nie naruszyły także zasad określonych w art. 8 i 16 K.p.a. Okoliczność, iż inwestorzy byli stroną innego postępowania, prowadzonego z wniosku skarżącego, nie czyni automatycznie skarżącego stroną postępowań prowadzonych na ich wniosek, gdyż w każdej indywidualnej sprawie organ jest obowiązany określić krąg stron postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działki nr: [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr [...]. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 152 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że w sprawie nie występują okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w postępowaniu wznowieniowym. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący ponowił argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo stwierdził, że działka nr [...] należąca do A. i F. L., na której obecnie prowadzona jest budowa, została wyodrębniona z działek o nr: [...],[...] i [...] w celu wyeliminowania z bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości należącej do A. K.. Ponadto dojazd do działki A. i F. L. możliwy jest tylko po działkach skarżącego. Obecnie szlakiem służebnym przejeżdżają samochody ciężarowe z ładunkiem i ciężkim sprzętem budowlanym, co powoduje rozjeżdżanie drogi i jej niszczenie, co pozostaje w bezpośrednim, ścisłym związku z prowadzoną budową, w związku z czym, zdaniem skarżącego, takie działania mieszczą się w kategorii oddziaływania obiektu. Liczebność i uciążliwość przejazdów negatywnie odbija się również na prowadzonego przez skarżącego ośrodka wypoczynkowego. Sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa działek, jak również odległości pomiędzy nieruchomością skarżącego a inwestycjami na działce nr [...], nie mogą decydować o niezakwalifikowaniu nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Tym samym doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego oraz art. 152 § 1 K.p.a. Wskazane okoliczności potwierdzają, iż wznoszone na działce nr [...] budowle wpłyną w sposób negatywny na zagospodarowanie jego nieruchomości. W związku z tym istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ błędnie przyjął, że inwestycja spełnia wymagania określone w przepisach techniczno - budowlanych, w szczególności w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 36 ust. 1 i § 35. Poza tym uzasadnienie decyzji Wojewody nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 w zw. z § 3 K.p.a. W wyniku braku dokładnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji nie zawarł w powyższej decyzji należytego uzasadnienia, które ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie Starosty Jasielskiego nie narusza prawa i do analizy niektórych tylko z powoływanych przez skarżącego w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego. Powołując się na § 34 cyt. rozporządzenia, skarżący podniósł, że obszar na którym ma zostać zrealizowana inwestycja A. i F. L. należy do obszarów podlegających szczególnej ochronie środowiska, ponieważ jest to teren objęty programem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Wadą zbiorników bezodpływowych są często występujące przecieki, zagrażające m.in. jakości wód podziemnych. Natomiast bezodpływowy osadnik ścieków na działce nr [...] stanowi inwestycję ukierunkowaną na długoletnią eksploatację, w związku z czym istnieje ryzyko, że może być zagrożeniem dla środowiska naturalnego, a w szczególności doprowadzić do skażenia gleby czy wód, jak również pogorszyć warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia. Organ w sposób niewyczerpujący ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie i dokonał błędnej jego oceny, naruszając tym samym art. 77 § 1 K.p.a., jak również art. 80 K.p.a. Pomimo tego, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakceptował stanowisko organu, w zupełności opierając się na dokonanych przez ten organ ustaleniach faktycznych, które z uwagi na wykazane uchybienia są błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niestwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przejść należało do zbadania zarzutów kasacyjnych. W pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, uzasadniany w skardze kasacyjnej błędem ustaleń faktycznych skutkiem niedostatecznego rozważenia materiału sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. nie jest usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji żadnego postępowania dowodowego nie prowadził (poza odczytaniem oryginału zaskarżonego postanowienia, znajdującego się w aktach innej sprawy), a strona skarżąca nie wnioskowała też o przeprowadzenie dowodów na rozprawie. Przepis art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. I FSK 2133/08 – System Informacji Prawnej LEX nr 593816, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 430/09 - System Informacji Prawnej LEX nr 588790). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Zarzut taki można powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania na skutek przeprowadzenia przez sąd I instancji niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji organu administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Oznacza to, że tak sformułowany zarzut podlegał rozpoznaniu pomimo braku jego wyraźnego sformułowania w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Nie jest on jednak, podobnie jak zarzut omówiony wyżej, usprawiedliwiony. Organy administracyjne w toku postępowania zgromadziły obszerny materiał dowodowy a ocena tego materiału, wbrew zarzutom skargi, jest zgodna z zasadami doświadczenia życiowego i została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, określonych w art. 77 § 1 K.p.a. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Takie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy tworzy podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie, dokonana przez Sąd I instancji, nie budzi wątpliwości, zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do wszystkich zarzutów skargi i zawiera ocenę całokształtu postępowania dowodowego, które poprzedziło wydanie decyzji administracyjnych. Rozważeniu zatem podlega zarzut naruszenia przepisu art. 152 § 1 K.p.a., który był materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia ze względną suspensywnością. Samo złożenie żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii, zwłaszcza gdy z odpowiednim wnioskiem występuje strona wnioskująca o wznowienie. Wstrzymanie nie jest przy tym pozostawione uznaniu organu. Jego przesłanki są wskazane w drodze pojęć niedookreślonych. Z treści art. 152 K.p.a. wynika jednak, że w przypadku zaistnienia tych przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu i jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania organ ma obowiązek wstrzymania wykonania takiej decyzji (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" – System Informacji Prawnej LEX, komentarz do art. 152 K.p.a.). Nieco inaczej wygląda sytuacja, gdy strona domaga się wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. z powołaniem się na okoliczność niebrania bez własnej winy udziału w sprawie. W takim wypadku badanie istnienia przesłanki wznowieniowej następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie rzeczy dochodzi do obligatoryjnego zastosowania regulacji z art. 152 § 1 K.p.a. W dalszym ciągu obowiązkiem organu jest nie tylko rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale i prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki w postaci posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, ze względu na jej własny interes prawny. W razie gdy nie zachodzi prawdopodobieństwo posiadania przez osobę domagającą się wznowienia postępowania takiego przymiotu, organ nie musi rozważać dalszych okoliczności związanych z merytoryczną oceną decyzji ostatecznej. Interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. – z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych – powinna mieć jednak charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. II SA/Kr 961/08 – system Informacji prawnej LEX nr 558446). Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. IV SA 2311/96 – system informacji prawnej LEX nr 43803). W rozpoznawanej sprawie podnoszone przez skarżącego okoliczności takie jak sąsiedztwo nieruchomości, wady prawne decyzji, istnienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości skarżącego, udział skarżącego w postępowaniu lokalizacyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy też udział inwestorów F. i A. L. w postępowaniu dotyczącym inwestycji skarżącego nie są okolicznościami uprawdopodobniającymi występowanie po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z położeniem nieruchomości w obszarze oddziaływania spornego obiektu (art. 3 pkt 20), tym bardziej że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów obowiązującego w dacie wydania pozwolenia budowlanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zgodzić się należało także z poglądem Sądu I instancji, że okoliczność, iż inwestorzy byli stroną innego postępowania, prowadzonego z wniosku skarżącego, nie czyni skarżącego automatycznie stroną postępowań w sprawach dotyczących tych inwestorów. Sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Roszczenia z tego tytułu są typowymi roszczeniami cywilnoprawnymi, których rozstrzyganie oddane zostało w gestię sądów powszechnych a nie organów administracyjnych, natomiast ewentualne nieprawidłowości występujące w toku prowadzonych robót budowlanych poddane zostały kontroli organów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.