III SAB/Gl 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność ,,A’’ w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. P.G. (dalej jako strona, skarżący) 11 sierpnia 2020 r. zwrócił się do A w K. (dalej jako organ, A) o udostepnienie informacji publicznej w postaci: 1. Protokołów posiedzeń, a jeśli dokonywany była zapis audiowizualny – to także tego zapisu, z posiedzeń Senatu A w [...] r., 2. Protokołów spotkań, oraz zapisu audiowizualnego przedstawicieli władz uczelni ze studentami i organizacjami studenckimi w związku z ujawnionym nieprawidłowościami na uczelni (spotkania z [...] i [...]r. oraz innych spotkań, jeśli takie się odbywały), 3. W odniesieniu do zarządzenia nr [...]z [...]r. organu domagał się udostępnienia dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania przez A zarządzenia regulującego wysokości opłaty za powtarzanie zajęć (koszt jednej godziny w PLN), określonej w załączniku nr [...] do zarządzenia dla studentów na kierunku lekarskim, wysokości opłaty za powtarzanie zajęć (koszt 1 godziny w PLN), oraz wysokości opłaty za rok studiów, określonych w załączniku nr [...] do zarządzenia dla studentów na kierunku lekarskim wysokości opłat za powtarzanie zajęć (koszt jednej godziny w PLN) oraz wysokości opłaty za rok studiów, określonych w złączniku nr [...] do zarządzenia dla studiów na kierunku lekarskim na Wydziałach [...] w K. i Z.; przekazania treści dokumentów, które uzasadniają wysokość opłat za powtarzanie zajęć oraz za rok studiów. Dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie sposobu udostepnienia informacji – w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący nie zareagował na to wezwanie. Organ zaś [...] r. udzielił odpowiedzi skarżącemu podnosząc, że nie może udostępnić protokołów posiedzeń Senatu uczelni ani protokołów spotkań ze studentami podkreślając, iż zawierają one informacje stanowiące i niestanowiące informacji publicznej, zatem nie mogą być udostępnione jako całość. W piśmie tym wskazał ponadto, że uchwały Senatu są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uczelni i tam strona może zapoznać się z ich treścią. Dalej - informacje o przebiegu spotkań władz uczelni ze studentami zostały zamieszczone na stronie internetowej uczelni. Dokumenty, które posłużyły do ustalenia wysokość opłat wskazanych we wniosku są dokumentami roboczymi, niezawierającymi stanowiska organu i jako takie nie podlegają udostepnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na opisane wyżej pismo organu, strona złożyła pismo z [...] r. wskazując, że w związku z pozostawieniem wcześniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania przygotuje nowy wniosek. I taki też wniosek złożyła [...]r. żądając informacji tych samych co poprzednio oraz dodatkowo domagając się przekazania kopii dokumentów polecających rzecznikowi dyscyplinarnemu uczelni rozpoczęcie prowadzenia spraw dyscyplinarnych, stosownie do art. 282 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, za rok 2020 r. Strona wskazała również, że żądana informacja winna zostać przekazana w formie elektronicznej bądź przesyłką pocztową, pozostawiając wybór organowi. W odpowiedzi na wniosek strony organ w piśmie z [...]r. odpowiedział, że w zakresie, w jakim wniosek z [...] pokrywa się w swej treści z wnioskiem z [...]r., zajął już stanowisko w sprawie, o czym strona została powiadomiona stosownym pismem i nie zachodzi potrzeba ponownego przytaczania powołanych wcześniej argumentów. Odnosząc się zaś do żądania przekazania wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego organ wskazał, że zgodnie z art. 305 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce do postepowań w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postepowania karnego. Skoro żądana informacja stanowi element akt postępowania prowadzonego w trybie kpk, nie podlega ona udostepnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro do postępowania stosuje się przepisy kpk, to te przepisy wyznaczają krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do tych dokumentów. Przyjęcie, że strona postępowania wyjaśniającego, której interesów dotyczy sprawa uzyskuje dostęp na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż inne osoby działające w trybie przepisów udip byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu brak było podstaw do zrealizowania wniosku. Pismo to opatrzył swoim podpisem A. W dniu [...] r. strona złożyła skargę na bezczynność A w K. (dalej jako organ) w załatwieniu wniosku strony o udostepnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 - dalej jako Konstytucja RP) poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej jako udip) poprzez brak jego zastosowania i nieudostępnienie na wniosek strony informacji, która nie podlega udostępnieniu w BIP, - art. 1 ust. 1 udip poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostepnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W oparciu o te zarzuty domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...]r., zasądzenia od organu na rzecz strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek dyscyplinarny dotyczy nauczyciela akademickiego, a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną i jako taki podlega udostepnieniu w trybie udip. Ponadto organ w piśmie z [...]r. odwołał się do treści uprzednio wysłanego pisma do skarżącego, a zatem udzielił odpowiedzi poza trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismo z [...] r. nie nosiło cech decyzji administracyjnej. Udzielenie informacji poza trybem ustawowym nie spełnia wymogów ustawowych co do sposobu załatwienia wniosku. Uzasadniając skargę skarżący nie zgodził się co do tego, że dokumenty służące ustaleniu opłat za studia mają charakter dokumentów roboczych i winny mu zostać udostępnione. Również informację publiczną stanowią protokoły posiedzeń senatu uczelni i spotkań władz uczelni ze studentami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracyjnego kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na niedochowaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd. Nie ulegało również wątpliwości, że pismo stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia [...]r. zostało wysłane do wnioskującego [...]r. zatem w trzynastym dniu od daty wpływu wniosku. Organ zatem bez zbędnej zwłoki ustosunkował się do żądania, choć nie udzielił skarżącemu tych informacji, których ten się domagał. Organ zareagował na pismo skarżącego, a zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy podjęty sposób reakcji był odpowiedni dla uczynienia zadość żądaniu skarżącego. Dla oceny prawidłowości działania organu niezbędne jest ustalenie, czy żądane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na gruncie przepisów udip, a nadto, czy organ był zobligowany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 Udip. Zgodnie z art. 4 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne. 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że Rektor Uczelni wyższej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ta kwestia nie była między stronami sporna. W wyroku z 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1377/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rektor uczelni wyższej jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP. Jest bowiem jednoosobowym organem uczelni, a w przypadkach wskazanych w Prawi o szkolnictwie wyższym i nauce załatwia sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej. Do rozstrzygnięcia pozostaje druga kwestia, a mianowicie, czy dane, o które zwracał się skarżący stanowią informację publiczną. Odpowiedź na tak postawione pytanie ma znaczenie dla ustalenia formy, w jakiej organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi, a w konsekwencji dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Bezczynność bowiem zachodzi również wtedy, gdy organ podjął działania w wyniku złożonego wniosku, jednakże działania te nie przybrały formy wynikającej z ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przepis art. 16 udip reguluje sytuacje, w których nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej. W myśl tego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przechodząc zatem do ustalenia, które z żądanych informacji mają charakter informacji publicznej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udiop każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Dokonując wykładni tego przepisu, z uwagi na jego nieprecyzyjne brzmienie, nie sposób nie odwołać się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 udip. Nie bez znaczenia pozostaną również wypracowane poglądy doktryny, a przede wszystkim orzecznictwa sądów administracyjnych. Pewnym wskaźnikiem kierunku interpretacji okażą się również przepisy prawa unijnego. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że prawo do informacji jest jednym z podstawowych praw człowieka. W art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2012.326.47) wskazano, że Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odnosząc powyższe rozważania do poszczególnych żądań wniosku skarżącego podnieść należy, że o ile informacja o tym, czy władze uczelni spotykają się ze studentami jest informacją publiczną, o tyle sam przebieg takiego spotkania już taką informacją nie jest. W konsekwencji protokół spotkania władz uczelni ze studentami czy zapis audiowizualny takiego spotkania nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Nie można bowiem z całą pewnością założyć, że podczas tego spotkania poruszane były kwestie wyłącznie dotyczące działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Rektor uczelni jest zobligowany udostępnić informację o działalności uczelni, a nie o studentach i ich sprawach ani o głoszonych przez nich treściach. Rektor nie może wręcz udostępnić protokołu takiego spotkania ani jego zapisu audiowizualnego, albowiem w ten sposób stoi na straży informacji powierzonej przez studentów władzom uczelni. Nadto chroni swobodę wypowiedzi studentów i wolność głoszonych przez nich poglądów, którym kierowana przez niego uczelnia taką swobodę musi zapewnić. Odnosząc się do posiedzeń senatu uczelni wskazać należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 391/11, w którym Sąd stanął na stanowisku, że Senat uczelni wyższej jest kolegialnym organem władzy w ramach uczelni publicznej czy też – patrząc z perspektywy prawa administracyjnego – kolegialnym organem zakładu administracyjnego. Nie jest natomiast kolegialnym organem władzy publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 udip. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Przepis ten stanowi zatem szczególną formę prawa do informacji publicznej polegającą na dostępie do posiedzeń organów kolegialnych władzy publicznej, z tym ograniczeniem, że regulacja ta dotyczy wyłącznie organów pochodzących z powszechnych wyborów. Wybory powszechne to wybory, w których mogą wziąć udział wszyscy uprawnieni pełnoletni obywatele. Nie czyni zadość pojęciu wyborów powszechnych wybór członków senatu uczelni wyższej, skoro do udziału w tych wyborach uprawnieni są jedynie nauczyciele akademiccy, doktoranci, studenci oraz pracownicy niebędący nauczycielami akademickimi (art. 60 ust. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, obecnie art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 478). Uprawnieni do tego by brać udział w procesie wyborczym nie są zatem wszyscy obywatele, a jedynie określeni członkowie społeczności uczelnianej. Z tego już powodu powołany wyżej przepis nie może znaleźć zastosowania do żądania skarżącego. Badając charakter dokumentów służących do ustalenia opłat za studia i powtarzanie roku, to sąd podziela stanowisko organu, że mają one charakter wyłącznie dokumentów technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn.. akt I OSK 1932/18 oraz z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2893/18), jakkolwiek wydanych w innym stanie faktycznym, zawarł istotne wskazówki interpretacyjne omawianego przepisu art. 61 Konstytucji RP z punktu widzenia prawa do informacji. Sąd wskazał, że prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) stwierdził, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji. Skoro zatem dokumenty służące ustaleniu wysokości opłat stanowią jedynie materiały robocze, które nie podlegają udostępnieniu w trybie udip. Podsumowując tą cześć rozważań stwierdzić przyjdzie, że protokoły spotkań władz uczelni ze studentami, protokoły posiedzeń Senatu Uczelni, dokumenty służące ustaleniu wysokości opłat ponoszonych przez studentów nie stanowią informacji publicznej. A skoro tak, to organ nie miał obowiązku wydawania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i prawidłowo pismem z [...]r. odpowiedział na wniosek strony. Forma decyzji jest zastrzeżona wyłącznie do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli stosowna informacja taką nie jest nie ma potrzeby wydawania decyzji. Nie ma racji skarżący twierdząc, że pismo z [...]r. nie ma znaczenia dla obowiązków organu wynikających z ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tożsamego w swej treści we wskazanym wyżej zakresie z wnioskiem poprzednim. Oceniając skargę na bezczynność Sąd stwierdził, że organ podjął właściwe działania, najpierw wezwał do usunięcia braku formalnego wniosku, a mimo jego nieuzupełnienia zajął stanowisko wobec żądań strony. Nie pozostawał zatem w bezczynności niezwłocznie przystępując do procedowania wniosku. Skoro zaś strona otrzymała odpowiedź na swoje pierwsze chronologicznie zapytanie, a w swojej drugiej odpowiedzi organ odwołał się do owej pierwszej odpowiedzi, to nie ma podstaw, by takie działanie uznać za przejaw bezczynności. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 udip). Jak już wskazano wyżej rektor jest organem władzy publicznej w rozumieniu udip. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 16 udip. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych lub też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź też objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 udip). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, albo, że informacja nie jest informacją publiczną, nie zachodzi konieczność zachowania formy decyzji administracyjnej przewidzianej dla odmowy udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Rozpatrując skargę w zakresie żądania udostępnienia wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wskazać należy, że zdaniem skarżącego podlegają one udostępnieniu w trybie udip. Organ zatem był zobowiązany te dokumenty udostępnić, albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w trybie art. 16 ustawy. Organ odpowiadając na wniosek skarżącego w tym zakresie nie stwierdził, jakoby żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej. Co więcej kierując pismo opatrzone datą [...]r. znak [...]zawarł oznaczenie organu, omówienie żądania strony, stanowisko organu co do tego żądania, wskazał podstawę prawną i dokonał jej analizy, wskazał adresata, a podpis złożył A. Organ zatem zachował się tak, jakby uznał, że wnioskio wszczęcie postępowania dyscyplinarnego stanowiły informację publiczną. Działanie organu jest tutaj konsekwentne – organ nie dyskutuje z tym, czy wnioski o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego są informacją publiczną, lecz stwierdza, że wniosków takich udostępnić nie może ze względu na ograniczenia wynikające z powołanychi omówionych przepisów prawa. Oceniając zatem zasadność skargi podnieść należy, że organ nie pozostawał w bezczynności. Zajął stanowisko w sprawie pozostając konsekwentnym co do kwalifikacji prawnej informacji i rozstrzygnięcia w przedmiocie jej udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Zatem w sytuacji, gdy pismo nie jest nazwane decyzją, to jest nią w istocie wówczas, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis organu lub upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01, Lex nr 157973). Zdaniem Sądu pismo A z [...] r. zawiera elementy, jakie powinna mieć decyzja. Wskazano w nim adresata, a więc stronę postępowania, gdyż tą jest osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kolejnym elementem jest oznaczenie organu administracyjnego, przez co należy rozumieć wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji. Jednocześnie pismo to zostało opatrzone podpisem Rektora. Ponadto sformułowanie, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie udip, bowiem ich udostępnienie następuje w trybie kpk, jak również dalsza treść pisma nie budzi żadnych wątpliwości, że A odmówił udostepnienia wnioskowanej informacji. Wobec powyższego pismo A należało uznać za decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 udip. Wprawdzie nie zostało w nim zawarte pouczenie o przysługujących wnioskodawcy środkach zaskarżenia, to jednak brak takiego pouczenia nie dyskwalifikuje go jako decyzji, stanowić natomiast będzie wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Bez znaczenia pozostają natomiast zarzuty skarżącej dotyczące trafności stanowiska A dotyczącego odmowy udzielenia żądanej informacji, gdyż te nie podlegają kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę