II OSK 2626/18

Dnia 22 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1806/17 w sprawie ze skargi W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasadzenie od W. na rzecz Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1806/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z lipca 1965 r. (bez daty dziennej) Miejski Konserwator Zabytków [...] w W., działając na podstawie art. 4 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. nr 10 poz. 48) wpisał do rejestru zabytków, ze względu na wartość zabytkową i historyczną, [...]. Zabytek ten figuruje w rejestrze zabytków pod numerem [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. W. w W. (dalej: strona lub skarżąca), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: k.p.a.) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. W., której budynek znajduje się bezpośrednio przy [...], wskazała że w decyzji brak jest wyraźnego określenia, w formie załącznika, granic terenu poddanego ochronnie prawnej, co bezwzględnie skutkuje nieważnością tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Odwołując się do § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101 – dalej: rozporządzenie z 1963 roku) strona podniosła, że każdy dział rejestru powinien zawierać miejsce gdzie znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomości, także opis jego granic. W przypadku objęcia ochroną konserwatorską historycznego założenia urbanistycznego nie może być uznane za wystarczające wymienienie w treści decyzji samych tylko nazw ulic. Przedmiotem ochrony prawnej jest w tym wypadku przestrzenne założenie miejskie, które może być tylko określone przez ścisłe oznaczenie obszarowe. Założenie urbanistyczne obejmuje układy ulic i zabudowy, stąd konieczne jest precyzyjne wytycznie linii zabudowy, do której odnosi się ochrona konserwatorska, ze względu na skutki prawne dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z lipca 1965 r. Organ stwierdził, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji wpisującej zabytek do rejestru nie określały jej treści, a w szczególności nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 4 pkt 5 rozporządzenia z 1963 roku, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, zdaniem organu, badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej. Minister podkreślił, że decyzja o wpisie dobra kultury do rejestru powinna była określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację. Granice te można ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji. Organ wyjaśnił, że przepisy obowiązującej w dacie wydania spornej decyzji nie zawierały, tak jak obecnie, definicji legalnej układu urbanistycznego. Pojęcie to było jednakże znane doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierającą pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice. Opisując szeroko istotę [...] Minister zauważył, że do rejestru zabytków został wpisany jedynie jego fragment, określony ulicami i placami. W skład tego zabytku niewątpliwie wchodzi też [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2016 r. Organ ponownie podniósł, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. nie posiada załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Ich przebieg został opisany w sentencji decyzji poprzez wskazanie nazw ulic, zamykających obszar wpisany do rejestru zabytku. Zdaniem organu, z uwagi na to, że przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierające pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice, możliwe jest ustalenie obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie spornej decyzji z lipca 1965 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że podnoszony przez stronę brak załącznika graficznego do decyzji z lipca 1965 r. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydawania tego aktu obowiązujące prawo nie nakazywało jego sporządzenia, przez co brak jest normy, która mogłaby w oczywisty sposób zostać naruszona brakiem tego załącznika. Wskazywanie, że pośrednio obowiązek ten wynikać miał z przepisów ustawy z 1962 r. oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenia z 1963 r.) wskazujących na konieczność określenia we właściwym rejestrze granic zabytku, byłoby zbyt daleko idącą nadinterpretacją obowiązków organu w tamtym czasie. Wprawdzie obszar ochrony konserwatorskiej nie może być określony dowolnie i bez podania jego granic, jednakże przebieg tych granic można ustalić w drodze wykładni decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak załącznika graficznego nie świadczy o jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ważnym kryterium niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej), jest więc jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to zatem taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania wynikających z niej obowiązków. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Jeżeli więc nawet przyjąć, że decyzja objęta wnioskiem Wspólnoty o jej unieważnienie może być postrzegana jako w pewnym sensie nieprecyzyjna (zwłaszcza co do zakresu jej obowiązywania), to jednak nie ma obiektywnych podstaw do przyjęcia, iż tak też była postrzegana ponad pół wieku temu, w dacie jej wydawania. Nie ma również podstaw do uznania, że nie można powstałych wątpliwości wyjaśnić w drodze dopuszczalnej jej wykładni. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku z 15 maja 2018 r. wniosła W. w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury w związku z § 4 pkt. 5 rozporządzenia z 1963 roku poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie obowiązujących przepisów należało stwierdzić, że decyzja z 1965 r. zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania powinna zawierać informacje takie jak miejsce (miejscowość, powiat), w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic; jeżeli nieruchomość ma urządzoną hipotekę - numer lub nazwę księgi wieczystej (hipotecznej), gdy tymczasem decyzja z 1965 r. nie zawiera tego rodzaju danych. II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a., w skutek zaniechania rzetelnej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo rażącego naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji przepisów postępowania, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia, tj.: - przyjęcia przez organ administracji błędnego założenia, że brak jednoznacznego, precyzyjnego określenia granic ochrony układu urbanistycznego nie stanowi podstawy niewykonalności decyzji administracyjnej podczas gdy decyzja o wpisie do rejestru zabytków nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki oraz stanowi podstawę dla organów administracji do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, - błędnego uznania przez organ administracji, że braki formalne decyzji z 1965 r. nie stanowią podstawy do uznania, iż nie jest ona wykonalna, a w konsekwencji jest ona nieważna, b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącego do błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1965 r., c) art. 7, art.8, art. 9, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, pełnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, braku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, d) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wszystkich podniesionych w uzasadnieniu argumentów przez skarżącego, w tym przytoczonych przez skarżącą w treści skargi przykładów wskazujących na faktyczną niewykonalność orzeczenia. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rozpoznawanej sprawie takie zarządzenie zostało wydane w dniu 9 kwietnia 2021 r. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. 3. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] w W. z lipca 1965 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], [...]. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, prawidłowa jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa oraz nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść zatem wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. 4. Rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinna służyć zatem jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym zbadaniu sprawy pod względem faktycznym. Służy jedynie sprawdzeniu, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określona w przepisach k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, tak jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że podnoszony przez stronę brak załącznika graficznego do decyzji z lipca 1965 r. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie zauważył, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji wpisującej zabytek do rejestru nie określały jej treści, a w szczególności nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 4 pkt 5 rozporządzenia z 1963 roku, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Zmiana przepisów po wydaniu decyzji nie powoduje nieważności takiej decyzji. Biorąc pod uwagę, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji obowiązujące prawo nie nakazywało sporządzenia załącznika graficznego, należy stwierdzić, iż brak jest normy, która mogłaby w oczywisty sposób zostać naruszona brakiem tego załącznika. W związku z powyższym zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji słusznie uznały, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej. 5. Nie można również za prawidłowe uznać stanowisko skarżącej, że wobec braku załącznika graficznego decyzja z lipca 1965 r. była trwale niewykonalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 620/08, z 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2319/14). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sądowi z urzędu jest wiadome, że przed sądami administracyjnymi toczyły się postępowania, których przedmiotem była ochrona zabytków wchodzących w skład [...] (wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2003/15, wyrok z 24.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1090/15; wyrok NSA wyrok z 24.01.2017 r. sygn. akt II OSK 1541/15). Organy i sądy administracyjne nie miały problemów z precyzyjnym określeniem, czy konkretna nieruchomość wchodzi w skład tego układu urbanistycznego. Nie stwierdziły również, że decyzja z lipca 1965 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] jest niewykonalna. Na marginesie należy również zaznaczyć, że sądowi z urzędu również jest wiadome, iż ulica [...] została wpisana na podstawie decyzji z tej samej daty jako założenie urbanistyczne do rejestru zabytków pod nr [...] ze względu na wartość zabytkową i historyczną. Wpisanie do rejestru zabytków układów urbanistycznych [...] oznacza, że również budynek przy [...] jest objęty ochroną wynikającą z wpisania układu urbanistycznego (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2003/15). 6. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. 7. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej pełnomocnik organu otrzymał w dniu 13 lipca 2018 r., zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu zostało wniesione w dniu 27 kwietnia 2021 r.