I GSK 1737/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 1161/20 w sprawie ze skargi "P." sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 października 2020 r., nr SKO Gd/3068/20 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji nienależnie pobranej, przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz "P." sp. z o.o. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1161/20, po rozpoznaniu skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt SKO Gd/3068/20, w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w roku 2015, 2016 i 2018, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Starosta Pucki decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu Powiatu Puckiego przez P. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca) kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 109.097,19 zł, jako pobraną nienależnie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla należności podatkowych, liczonymi od dnia następnego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji do dnia zapłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 21 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Puckiego, wskazując, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca w 2015, 2016 i 2018 roku pobrała dotację oświatową przeznaczoną na zajęcia sportowe prowadzone w Liceum Służb Mundurowych w Oddziale sportowym w wymiarze minimalnym 10 godzin tygodniowo, gdy tymczasem przeprowadziła takie zajęcia faktycznie w wymiarze 7 godzin tygodniowo. Starosta Pucki uznał za nieprawidłowe rozliczenie w ramach wymaganych godzin zajęć sportowych obozu sportowego i przyjęcie przez skarżącą średniej okresowej ilości godzin wskazanych zajęć. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że skoro dotacja przyznana została na ściśle określoną tygodniową ilość zajęć sportowych tj. minimum 10 godzin, a nie średnią okresową ilość godzin takich zajęć, to nie można przyjąć stanowiska skarżącej za prawidłowe, bowiem zgodnie z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. 2012 poz. 204, ze zm.) przepisy prawa nie zezwalają na okresowe rozliczanie godzin wskazanych zajęć, a wyraźnie wskazują, że ich wymiar tygodniowy wynosi minimum 10 godzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną w sprawie decyzję podzielił stanowisko skarżącej, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku posiada istotne wadliwości, które powodują, iż decyzji tej brak jest sensu logicznego i przekazu treściowego, bowiem zawiera ona istotne braki merytoryczne rozstrzygnięcia np. kwot. Taki zaś sposób sporządzenia uzasadnienia daje, w ocenie Sądu, podstawę do jego uznania za sporządzone w sposób nie dający pewności co do rzetelności ustaleń i ocen w nim zawartych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, jak i powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane czy to w formie decyzji, czy też w formie postanowienia, powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Z kolei konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zaskarżając orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, oraz zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i § 2 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) wyrażające się w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji jedynie z uwagi na nieistotne, pozbawione wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz rekonstrukcję podstaw do jego wydania, naruszenia prawa procesowego, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w okolicznościach, które nie wypełniały dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażające się w braku wykazania przez Sąd I instancji, że stwierdzone naruszenia prawa procesowego, tj. art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., wyrażające się w braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, to jest faktycznych i prawnych podstaw do zastosowania art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305), co doprowadziło do pominięcia przy wyrokowaniu kluczowych dla oceny legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć okoliczności sprawy, by w ich miejsce oprzeć orzeczenie na kwestiach pozbawionych wpływu na możliwy sposób załatwienia sprawy, a przez to do braku oceny przez Sąd zaskarżonej decyzji w kontekście potencjalnie możliwych istotnych naruszeń prawa materialnego lub procesowego. Pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację wniesionych zarzutów oraz przedstawił stanowisko w sprawie. Skarżąca P. spółka z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną nie rozpoznaje więc sprawy ponownie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest dotknięte istotną wadliwością polegająca na tym, iż w zacytowanych przez Sąd fragmentach, zdania pozbawione są sensu logicznego, albo nie wpisano daty bądź kwot/kwoty. Błędy te Sąd ocenił stwierdzeniem, że "taki sposób sporządzenia uzasadnienia daje, w ocenie Sądu, podstawę do jego uznania za sporządzone w sposób nie dający pewności co do rzetelności ustaleń i ocen w nim zawartych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wyrażona przez Sąd I instancji jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie wskazano, iż cechą dobrego - prawidłowego uzasadnienia jest logiczny związek, zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 8. Wydawnictwo C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowane uzasadnienie decyzji przeczy zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia (patrz: stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2815/15). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wskazane przez Sąd I instancji wadliwości uzasadnienia decyzji przeczą zasadom jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję. Podkreślenia wymaga, że uchybienia w tym względzie stanowiły naruszenie przepisów postępowania o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 6-8 k.p.a. statuujących zasady praworządnego działania organów administracji publicznej, a w tym podejmowanie z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasady te znajdują również swoje rozwinięcie m.in. w przepisach art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym ocena, czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku została sporządzona w sposób wadliwy, bowiem zawiera zdania, które są pozbawione logicznego sensu oraz składni językowej, a przez to odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę. Wbrew zarzutom organu, nie sposób wytkniętych przez Sąd I instancji wadliwości ocenić jedynie jako omyłkę pisarską. Nie sposób również jako omyłkę pisarską ocenić te fragmenty uzasadnienia, w których organ, w treści wywodu, w miejscu w którym powinna znajdować się wyrażona cyfrowo lub słownie wartość w złotych (wartość pieniężna), pozostawia puste miejsce i tylko oznaczenie "zł". Decyzja organu, jako akt prawny jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zawiera istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w oczywisty sposób wyklucza możliwość jej merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy go uznać za bezzasadny, bowiem, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał konkretne przykłady zdań i sformułowań z treści zaskarżonej decyzji, które uniemożliwiały jej prawidłową kontrolę. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie Sądu I instancji jest sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Tym samym Sąd I instancji zrealizował ciążące na nim obowiązki wynikające z ww. przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.