IV SA/Wa 1055/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania przedmiotów za produkty uboczne 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., w przedmiocie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny trocin, zrzyn, drewna kawałkowego w ilości 2950 Mg/rok, powstających w procesie produkcji prowadzonej na terenie Zakładu [...] w B. przy ul. [...][...], z przeznaczeniem do celów energetycznych - uchylił w całości ww postanowienie i w pkt: 1) umorzył postępowanie w sprawie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny trocin, zrzyn, drewna kawałkowego niezanieczyszczonych dodatkowymi substancjami chemicznymi, powstającymi w procesie produkcji prowadzonej na terenie ww Zakładu [...] w B.; 2) negatywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny trocin i drewna kawałkowego, zanieczyszczonych dodatkowymi substancjami chemicznymi, powstających w procesie produkcji prowadzonej na terenie ww Zakładu [...] w B. przeznaczonych do produkcji brykietu oraz do sprzedaży odbiorcom indywidualnym. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 10 stycznia 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynął wniosek, złożony w trybie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w związku z prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S., o wydanie opinii w sprawie uznania za produkt uboczny trocin, zrzyn, drewna kawałkowego, sklasyfikowanych pod kodem 03 01 05 w ilości 2950 Mg/rok powstających w zakładzie skarżącego Przedsiębiorstwa. W toku przeprowadzonej w dniach od 5 do 21 marca 2019 r. przez organ I instancji kontroli na terenie zakładu skarżącego ustalono, że trociny, zrzyny oraz drewno kawałkowe będące przedmiotem zgłoszenia, powstają podczas obróbki surowca w postaci tarcicy oraz fryzów dostarczanych przez pozostałe [...] należące do [...] Przedsiębiorstwa Przemysłu Drzewnego Spółka Akcyjna z siedzibą w S. oraz inne zewnętrzne podmioty. Ustalono także, że powstające po klejeniu czołowym trociny (szlifowanie) oraz drewno kawałkowe (cięcie blatów na jednakową długość) zanieczyszczone są innymi substancjami chemicznymi, tj. klejem. W trakcie kontroli ustalono, że klejem stosowanym na potrzeby produkcji jest substancja o nazwie handlowej [...] [...] - mieszanina dyspersji polimerowej polioctanu winylu w wodzie. Z wyjaśnień udzielonych do protokołu przyjęcia informacji, stanowiącego załącznik nr 8 do protokołu kontroli wynika, że około 10 % trocin suchych (powstających w hali płyty klejonej) może być zanieczyszczone ww. substancją, natomiast zgodnie z "Kartą Technologiczną dla procesu określenia ilości kleju - polioctanu winylu PVAC - zawartego w trocinie suchej będącej wsadem do produkcji brykietu - w jednostce ZPD Białogard należącej do [...] – S. S.A.", zawartość suchej masy kleju w trocinie, tym samym w brykiecie z niej wytworzonym, wynosi 0,1 %. Z okazanej podczas kontroli karty charakterystyki kleju [...] [...] wynika, że zawiera on substancję niebezpieczną o nazwie "[...]". Analizując przedstawione przez skarżącą Spółkę dokumenty oraz biorąc pod uwagę własne ustalenia kontroli, w ocenie organu I instancji nie został spełniony warunek określony w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach, nie wykazano bowiem aby materiał powstający podczas obróbki płyt klejonych, spełniał wszystkie istotne wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz ochrony życia i zdrowia ludzi. W tym zakresie organ odwołał się do zasady przezorności obowiązującej w zakresie regulacji dotyczących ochrony środowiska (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) wskazując, iż wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków należy traktować tak jak pewność ich wystąpienia zaś przepisy prawa należy interpretować na korzyść środowiska. Kryteria uznania produktu ubocznego wskazane zostały w art. 10 ustawy o odpadach, które muszą być spełnione łącznie a to nie miało miejsca w analizowanej sprawie. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołanym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. negatywnie zaopiniował zgłoszenie skarżącej Spółki. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] S.A. z siedzibą w S. wniosło zażalenie. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach tj. art. 3 pkt 6, art. 10 pkt 4, art. 11 ust. 3 a także przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa,. W uzasadnieniu zażalenia Spółka min. podniosła, iż nie zajmuje się szeroko pojętą produkcją płyt drewnopochodnych, na co wskazuje organ I instancji, a jedynie produkcją blatów drewnianych naturalnych, co stanowi istotną różnicę w sposobie technologii produkcji. W stosowanej przez zakład technologii wytwarzania blatów drewnianych głównym składnikiem jest drewno naturalne (99,6%) a substancja dodatkowa nie przekracza 0,4%. Spółka nadmieniła, iż skoro trociny, zrębki, resztki kawałkowe są pozostałościami procesu produkcyjnego, którego celem nie jest ich produkcja, to cechą odróżniającą odpad od produktu jest fakt, iż odpad podlega stosownej utylizacji celem pozbycia się jego. Strona natomiast po pierwsze nie jest obciążona takim obowiązkiem prawnym, po drugie zaś nie zmieniła sposobu użytkowania ww pozostałości poprodukcyjnych niezgodnie z pierwotnym ich przeznaczeniem. Spółka podniosła również, iż organ I instancji powinien tak ukierunkować i przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby dokonać oceny (w oparciu o przepisy lub normy przedmiotowe) czy poszczególne składniki kleju przez nią używanego do klejenia płyt drewnianych, a konkretnie jego składnik polioctan winylu w ilości, która może znajdować się w trocinach, zrzynach i resztkach kawałkowych przedstawionych do uznania za produkt uboczny, może z dużym prawdopodobieństwem negatywnie oddziaływać na środowisko, zdrowie lub życie ludzi, a jeśli tak, to w jaki sposób. W ocenie skarżącego Przedsiębiorstwa, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie uczynił powyższego, lakonicznie wskazując jedynie na istnienie bliżej nieokreślonego prawdopodobieństwa wystąpienia zanieczyszczenia. Organ odwoławczy rozpoznając wniesione przez Spółkę zażalenie min. wskazał na zmianę regulacji prawnej w przedmiotowym zakresie, zgodnie z którą na mocy art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), przepis art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach otrzymał brzmienie: "Przepisów ust. 1 - 4 nie stosuje się do materiałów paszowych określonych w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/51 I/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE L 229 z 01.09.2009. str. 1, z późn. zm) oraz produktów przetworzenia drewna takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne. walki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji". Zatem, zgodnie z powyższą zmianą ww przepisów, przedmiotowe trociny, zrzyny i drewno kawałkowe niezanieczyszczone klejem [...], nie podlegają wymaganiom określonym w art. 10 ustawy o odpadach. Tym samym, w przypadku zanieczyszczenia, co ma miejsce w analizowanej sprawie, ww klejem, powyższa regulacja ma zastosowanie. Jednak z uwagi na zmiany legislacyjne, koniecznym było uchylenie ww postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości, jako wydanego w innym porządku prawnym i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie - jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie w pkt 2 zaskarżonego do Sądu postanowienia organ odwoławczy orzekł co do meritum, negatywnie opiniując przedmiotowe zgłoszenie, podzielając w powyższym zakresie stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie zostały bowiem spełnione warunki, o których mowa w art. 10 pkt 1, 2 i 4 ustawy o odpadach, tj. w zakresie pewności dalszego wykorzystania przedmiotowych pozostałości, możliwości ich wykorzystania bezpośrednio bez dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, a także wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S.wniosło skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie: 1) art. 3 pkt 6 ustawmy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie trocin, zrębków i drewna kawałkowego powstającego jako pozostałości poprodukcyjne podczas obróbki mechanicznej drewna, które to pozostałości, wbrew stanowisku organu, mogą stanowić produkty handlowe, tj. biopaliwo, surowiec do produkcji tworzyw drzewnych, podłoże ogrodnicze lub ściółkę (bez zmiany ich sposobu użytkowania) jako odpadu; 2) art. 10 pkt 4 cyt. ustawy poprzez uznanie, że powyższe pozostałości poprodukcyjne są zanieczyszczone polioctanem winylu, w związku z czym nie spełniają istotnych wymagań — w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz ochrony życia i zdrowia ludzi; 3) art. 10 pkt 1 i 2 ww ustawy poprzez uznanie, że: a) skarżący nie dowiódł, iż trociny, zrzyny i odpady kawałkowe mogą być wykorzystane bez dalszego przetworzenia; b) dalsze wykorzystanie przedmiotu lub substancji jest pewne tylko wtedy gdy podmiot starający się o uznanie produktu za produkt uboczny dołączy do wniosku umowy sprzedaży, które będą odzwierciedlać zakup takich samych mas, jak zawnioskowane do uznania za produkt uboczny, czy w sytuacji gdy pewność wykorzystania zapewniają określone plany zagospodarowania ww pozostałości; 4) art. 11 ust. 3 cyt. ustawy w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że opinia wydana przez Pracownię Badań [...] Katedry [...] wydziału [...] Politechniki [...] (nr [...]) nie może stanowić dowodu potwierdzającego spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o odpadach; 5) art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że skarżący jako korzystający ze środowiska zobowiązany jest do wykonywania pomiarów emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, które muszą być wykonanie przez akredytowane laboratorium, w sytuacji gdy na skarżącym taki obowiązek nie ciąży; 6) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów oraz art. 3 pkt 31 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przesyłowych poprzez błędną wykładnię i tym samym uznanie, iż trociny (w tym brykiet z nich wytworzony), zrzyny oraz drewno kawałkowe nie mogą stanowić biomasy w rozumieniu tych przepisów, 7) a także błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy i tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 i art. 144 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego w części postanowienia oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i pozytywne zaopiniowanie zgłoszenie uznania za produkt uboczny przedmiotowych trocin i drewna kawałkowego, - przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał przebieg sprawy, rozwinął podniesione zarzuty i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu jest niezgodne z prawem. Przede wszystkim rozważenia wymaga prawidłowość zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania. W tym zakresie dostrzec należy, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie, przepis ten nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i związaną z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę uchylenia decyzji stanowi jej wadliwość, wyrażająca się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia, zaś przesłankę umorzenia postępowania - jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Tak więc bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (podobnie wyrok II SA/Op 152/18). Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, zdaniem Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy powyższej podstawy prawnej i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi li tylko na zmianę regulacji prawnej było nieprawidłowe. Decyzja (postanowienie) o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Taka sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca. Zarówno bowiem istnieje podmiot inicjujący to postępowanie, tj. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. - zainteresowany jego zakończeniem jak i jego przedmiot, którym jest wydanie opinii w przedmiocie zasadności zgłoszenia uznania za produkt uboczny powstałych w procesie produkcji prowadzonej przez skarżącego pozostałości obróbki drewna. A zatem, należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe. W dacie podejmowania postanowienia przez organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły bowiem takie okoliczności faktyczne lub prawne, które wpłynęłyby na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniłyby postępowanie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym. Zresztą organ II instancji powyższego nie kwestionował ostatecznie orzekając w pkt II zaskarżonego postanowienia co do meritum. Umarzając jednak postępowanie w pkt I nie miał możliwości dalszego procedowania i rozpoznania wniesionego zażalenia. Umorzenie postępowania ma bowiem ten skutek, iż formalnie uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku. Skutki tej decyzji/postanowienia mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., II GSK 1099/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zdaniem Sądu, mając na uwadze okoliczności badanej sprawy - zmianę regulacji prawnej obowiązującej w dacie rozpoznania zażalenia - Główny Inspektor winien był wyłącznie uchylić postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. i orzec na nowo w oparciu o aktualne przepisy, nie umarzając postępowania w prowadzonej sprawie. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając zażalenie organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie rozpoznając sprawę co do meritum, z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji w dążeniu do wyjaśnienia przesłanek istotnych dla oceny zasadności złożonego środka odwoałwczego. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.