II GSK 1099/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych P. M., Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 277/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargi kasacyjne Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej [..] na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w W. z dnia [..] lutego 2010 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [..] z dnia [..] czerwca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 50 ust. 3, 71 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.) w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r , str. 1 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, przyznał [...] - spółce cywilnej reprezentowanej przez P. M. płatność na 2008 rok w wysokości [..] zł. w tym: 1.jednolita płatność obszarowa w wysokości [..] zł, 2.uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. M. działający w imieniu spółki cywilnej [..] z siedzibą w B. zarzucając błędne określenie kwoty płatności wnosząc o uchylenie decyzji i określenie prawidłowej kwoty płatności. Decyzją Nr [..] z dnia [..] lutego 2010r. Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że postępowanie w sprawie przyznania [..] spółka cywilna płatności ONW na 2008r. zostało błędnie wszczęte i jako takie nie powinno było być prowadzone przez organ, bowiem od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Organ wskazał, że przesłankę powyższego stanowi ustalenie, że brak jest w sprawie podmiotu postępowania bowiem spółka cywilna nie jest w niniejszym postępowaniu podmiotem praw i obowiązków w rozumieniu przepisów kpa. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są wspólnicy tej spółki. Organ odwoławczy stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej [..], tj. R. M.i P. M. zarejestrowani są w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), dlatego też organ nie może przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna [..], na rzecz jej wspólników. W zaistniałej sytuacji, wniosek złożony w imieniu spółki, nie może być uznany za wniosek złożony faktycznie przez jej wspólników, stąd też nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że w sytuacji gdy na podstawie decyzji pierwszej instancji przyznano płatność, a w wyniku decyzji organu odwoławczego ta płatność w ogóle jej nie przysługuje, doszło do wydania decyzji na niekorzyść strony. Odstępstwo od tego zakazu jest zaś możliwe tylko w dwóch przypadkach: rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. Sąd wywiódł, że organ odwoławczy wskazał bowiem jedynie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte błędnie i jako takie nie powinno było być prowadzone przez organ I instancji. Nadto, organ II instancji podniósł, że P. M. i R. M. tj. wspólnicy spółki cywilnej [..] są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni, w związku z tym nie można przyznać wnioskującej spółce cywilnej płatności na rzecz jej wspólników, co uniemożliwia wydanie w niniejszej sprawie orzeczenia administracyjnego. W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem błędnie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że decyzja umarzająca postępowanie I instancji, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80, NSA zawarł tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Sąd zaakcentował, iż organ II instancji uchylając decyzję poprzedzającą z uwagi na fakt, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu kpa, w sposób identyczny jak w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oznaczył jako stronę postępowania administracyjnego [..] s.c. reprezentowana przez Piotra Markiewicza. Sąd uchylając zaskarżony wyrok nakazał organowi wyjaśnienie w bezsporny sposób kto jest producentem rolnym wpisanym do ewidencji pod numerem identyfikacyjnym wskazanym we wniosku z dnia [..] maja 2008 r. inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, w szczególności dotyczące art. 139 kpa, nakazał wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów art. 2 pkt 7 i 10, art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. z których wynika, iż rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa a rolnik w rozumieniu art. 2 lit a) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy w świetle przepisów prawa krajowego. Z powyższych przepisów wynika więc, że spółka cywilna może mieć status rolnika, co nie podważa przedstawionego wyżej stanowiska, że w przypadku rolnika działającego w formie spółki cywilnej z uwagi na specyficzny sposób rejestracji nadaje się jeden numer ewidencyjny i nie spółce, a wspólnikowi na którego pozostali wyrazili zgodę. Konsekwencją tego jest przyznanie płatności na rzecz tego właśnie wspólnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w związku z: a) art. 29 i 30 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż spółka cywilna posiada osobowość prawną i jest stroną postępowania administracyjnego, kiedy z treści tych przepisów, jak i orzecznictwa NSA, wynika, iż spółka cywilna, jako tzw. ułomna osoba prawna, nie posiada osobowości prawnej i nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym, jak i takiego przymiotu nie dają jej przepisy szczególne będące podstawą przyznawania płatności, b) art. 33 i art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej k.c.) w zw. z art. 30 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyznaniem osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjnej spółce cywilnej, uznaniem spółki cywilnej za stronę postępowania, c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu i uznanie, iż skarżący Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działający w sprawie jako organ drugiej instancji, nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji uchylającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów, wydał decyzję przyznającą płatności spółce cywilnej, w sytuacji gdy spółka taka nie posiada osobowości prawnej, a zatem nie może być adresatem decyzji administracyjnej, d) art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem wydana decyzja była rozstrzygnięciem formalnym, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym, nie mogła być więc decyzją na niekorzyść strony, e) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem drugiej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, f) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, choć przepis ten nie przewiduje takiej podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie, h) art. 153 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy w wyroku o sygn. akt [..] WSA w W. VIII Wydział Zamiejscowy w R. stwierdził, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył również P. M., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w orzeczeniu błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 12 ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych skarżący zawarli argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Problem prawny rysujący się na gruncie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej organu jest tożsamy z zagadnieniem rozstrzygniętym uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. W uchwale tej stwierdzono, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej ustawa o ewidencji producentów rolnych) – przysługuje spółce cywilnej. Uwzględniając powyższe, za chybione należało uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej organu, które powyższy pogląd kwestionują. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2008 złożyła spółka cywilna [..]. Organ nie kwestionował faktu, że spółka ta została zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Powyższe oznacza zatem, że spółka cywilna była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności ONW. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. następuje na żądanie strony, a więc podmiotu, który powinien być wyposażony w zdolność administracyjnoprawną. Skoro w świetle powołanej uchwały z dnia 30 maja 2012 r. status producenta rolnego (rolnika) należało przyznać spółce cywilnej, traktowanej jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, to nie można było uznać, że wszczęcie postępowania z wniosku spółki cywilnej było bezskuteczne. W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt a, b, c, e i f petitum skargi kasacyjnej. Nie można jednak podzielić w całości poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności co do tego, że w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności ONW powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników, tj. tego któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny oraz że przyznanie samej płatności winno nastąpić dla tego wspólnika. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. Ponadto nie podzielono stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem,) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru identyfikacyjnego. Wyjaśniono przy tym, że przyznanie statusu producenta rolnego (rolnika) tylko jednemu z członków grupy – osobie wpisanej do ewidencji producentów i w ślad za tym przyznanie tylko jej prawa do płatności eliminowałoby z grona uprawnionych pozostałych członków grupy. Adresatem płatności byłaby wyłącznie ta osoba. W tym kontekście nie można podzielić przeciwnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 z glosą Z. Kmieciaka, OPS 2005, z. 2, poz. 18). Jeżeli chodzi o zarzut zawarty w pkt d petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. to stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Zatem pogląd Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a., wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest trafny. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, zważywszy na pozostałe niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej organu. Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszanie art. 153 p.p.s.a. w zakresie sformowanym w petitum skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Taka sytuacja faktycznie nie miała miejsca w tej sprawie. Brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niewłaściwym zastosowaniu podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej błędnym wyjaśnieniu. Zasadności swych twierdzeń upatruje w tym, że podstawa prawna nie znajduje zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne jest również jej wyjaśnienie. W kontekście tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż podstawa prawna zastosowana w zaskarżonym wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zasadnie została użyta w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego pod rozważania Sądu. Sam autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaś w żaden sposób wadliwości zastosowania przedmiotowego przepisu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Rozwiązanie to jest podyktowane względami ekonomii procesowej. Nie ma wszak racjonalnego uzasadnienia eliminowanie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji tylko po to, aby ten mógł skorygować błędne jego rozstrzygnięcie, jeżeli może tego dokonać sąd drugiej instancji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis W-wa 2006, Wyd. 2, s. 407). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 in fine p.p.s.a.