III OSK 3740/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 147/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 147/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990) – dalej: "u.p.r.d.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w niej wysokości opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że kwoty określone w załączniku do kwestionowanej uchwały są rażąco wyższe od stawek wynikających z załącznika do umów zawartych pomiędzy Miastem [...] a wykonawcami. Powołał się przy tym na umowy zawarte przez Miasto z przedsiębiorcą P. J., prowadzącym działalność gospodarczą [...], dotyczącą wykonywania prac polegających na usuwaniu pojazdów z ulic miasta [...] w zakresie Pakietu I. Przytoczył również stawki za przechowywanie pojazdów za każdą rozpoczętą dobę określone w umowie zawartej przez Miasto z J. S. prowadzącym działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...], dotyczącą przechowywania pojazdów usuniętych z ulic miasta [...] na parkingu strzeżonym w zakresie Pakietu II. Prokurator zwrócił również uwagę na to, że w uchwale określono wysokość kwoty za usuwanie lub przechowywanie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne, odpowiednio na kwotę 1562 zł oraz 204 zł/dobę, podczas gdy w treści umów zawartych z przedsiębiorcami świadczącymi ww. usługi w żaden sposób jej nie uzgodniono. Tym samym wątpliwości Prokuratora budzi wysokość ustalonej opłaty ze wskazanego tytułu, jak również to, kto miałby takie usługi świadczyć, skoro nie były one przedmiotem uzgodnień z wykonawcami. W ocenie strony skarżącej, Rada Miasta [...] przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 u.p.r.d., ale miała na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Prokurator zwrócił uwagę na brak przedstawienia w uzasadnieniu uchwały rzeczywistych kosztów związanych z wykonywaniem przedmiotowego zadania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną. W ocenie tego Sądu postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w tym przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Zdaniem Sądu meriti należy przyznać rację stronie skarżącej, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 u.p.r.d, bowiem lektura jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że uchwałodawca, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych kierował się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie, nie biorąc w ogóle pod uwagę kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. Kalkulacja kosztów w tym zakresie powinna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokości stawek nie wzięto pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie Miasta. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w swej treści motywów przyjęcia przez Radę Miasta stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym i przyjętych przez organ kryteriów. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie brak jest wskazania, jakie okoliczności Rada wzięła pod uwagę ustalając wysokość stawek za usuwanie i przechowywania pojazdów na terenie Gminy Miasto [...], gdyż uchwała w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia. Także ze znajdującego się w aktach protokołu posiedzenia Rady nie wynika, aby przy procedowaniu projektu uchwały przedstawiano wyliczenia tych kosztów. W ocenie Sądu meriti, rada jest uprawniona do szczegółowego ustalania stawek, lecz wyłącznie przy uwzględnieniu kryteriów określonych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Skoro zaś brak jest uzasadnienia uchwały w tym zakresie, a w aktach brak jest jakichkolwiek ustaleń organu i wyliczeń rzeczywistych kosztów, to nie sposób uznać ze kryteria te zostały spełnione. W tej sytuacji twierdzenie organu, że oprócz kwot ustalonych w umowie musi uwzględnić inne, bliżej nieokreślone koszty, jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego twierdzeniem gołosłownym. Ponadto Sąd ten uznał, że Rada Miasta błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę wszystkich potencjalnych kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Organ nie może bowiem stanowić o uchwalaniu opłat w oparciu o kryteria inne, niż wskazane w ustawie. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do konieczności uwzględnienia przy ustalaniu stawek na przewidzianym przez prawodawcę poziomie innych kosztów generowanych w trakcie realizacji zadań, o których mowa w ust.1-2 art. 130a ustawy (w tym kosztów przejmowania na własność i demontażu pojazdów, których nie odebrali dotychczasowi właściciele) nie mogły zatem zostać przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione. Ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. określił ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 i tego rodzaju kalkulacja w kryteriach tych się nie mieści. Ustalenie stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d., nie oznacza, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Skoro bowiem właściciel pojazdu będzie zmuszony uiścić opłatę w wysokości określonej w skarżonej uchwale, natomiast wykonawca umowy zawartej z Powiatem otrzyma za wykonane usługi jedynie wynagrodzenie, które nie będzie odpowiadało wysokości kosztu poniesionego przez właściciela pojazdu, to oznacza, że w takim konkretnym przypadku jednostka samorządu terytorialnego uzyska z tego konkretnego przypadku nieuzasadnioną korzyść. Odczytanie treści art. 130a ust. 6 i 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu na realizację tego obowiązku w zastępstwie za innych właścicieli pojazdów, którzy ich nie odbierają, oznacza jego wadliwą wykładnię. Jak zatem wskazał Sąd meriti, wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu wskazanych kryteriów, co z kolei nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz jej projektu ma charakter na tyle lakoniczny, że nie wynikają z niego kryteria przyjęte w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie: - przepisów prawa materialnego: 1. art. 130a ust. 6 u.p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że skarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przywołanego przepisu; 2. § 131 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r. poz. 283 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą za uznaniu, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać szczegółową kalkulację stawek która pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów czy stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy w sytuacji, gdy przepis ten nie nakłada takiego obowiązku na organ wydający uchwałę i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz jej projektu ma charakter lakoniczny; 3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) - zwanej dalej: "u.s.p.", poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały. - przepisów postępowania, to jest: 1. art. 151 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podczas, gdy zachodziły podstawy do oddalenia skargi; 2. art. 141 § 1 i 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się sądu do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też przez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w skutek wadliwej oceny stanu faktycznego, sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, kiedy skarga wina zostać oddalona w całości. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie od Prokuratora Rejonowego [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ustalonych według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że uchwalone stawki nie przekraczają maksymalnych, ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r. poz. 802). Skarżący kasacyjnie podniósł, że przesłanka w postaci kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, dalszego postępowania z pojazdami nie może być oceniana w podziale na poszczególne etapy zadania tj. tylko usunięcie lub tylko przechowywanie pojazdu, jak również biorąc pod uwagę tylko koszt usunięcia lub tylko koszt przechowywania poszczególnego pojazdu. Ustawa wyraźnie określa koszty usuwania i przechowywania pojazdów - czyli są to łącznie koszty usuwania i przechowywania, przy czym przepis ten nie można odczytywać w ten sposób, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty. Tymi innymi rodzajowo kosztami, które powstają po stronie powiatu, jest koszt pracy urzędnika, a ponadto zadania starosty wynikające z art. 130a u.p.r.d. nie dotyczą wyłącznie usuwania i przechowywania pojazdów, ale do obowiązku starosty należy występowanie do sądu z wnioskiem o przepadek pojazdu na rzecz powiatu, gdy osoba zobowiązana nie odebrała pojazdu z parkingu w terminie trzech miesięcy, a następnie wykonanie orzeczenia sądu. Do czasu przejęcia pojazdu na własność powiatu oraz jego demontażu jest on nadal przechowywany na parkingu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg. Zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a u.p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.". Należy podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08, LEX nr 511468; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18, LEX nr 2738005). Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48). W niniejszej sprawie wymagane uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone. Stanowi to – co do zasady - istotne naruszenie prawa. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1658/19, LEX nr 3065143). Niewątpliwie, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. A zatem co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Sąd pierwszej instancji obowiązany był do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały i ustalenia, czy Rada Miasta uchwaliła stawki określone w zaskarżonej uchwale po przeprowadzeniu kalkulacji uzasadniających ich ustalenie. Wskazać należy, że obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, powinny pozwolić Sądowi meriti na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była zatem wnikliwa ocena przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnień i załączonych doń dokumentów, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena powyższych okoliczności jest niedostateczna, o czym świadczy jej ogólny, a przez to arbitralny charakter, pozbawiony nawiązań do szczegółowych okoliczności mogących świadczyć o prawidłowym wypełnieniu przez zaskarżoną uchwałę dyrektyw, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. W odniesieniu zaś do wskazywanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku różnicy między stawkami ustalonymi przez Radę Miasta, a stawkami wynikającymi z późniejszych umów wskazać należy, że Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostały dopiero później ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą już po przyjęciu uchwały. Zatem jeśli rada powiatu wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, że podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Należy również zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu, mogłoby uniemożliwić powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie publiczne. Podkreślenia wymaga, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Realizacja tego zadania to również inne koszty, które ponosi podczas jego realizacji powiat. Wreszcie podnieść należy także, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność ta zależy w dużym stopniu od formuły upoważnienia ustawowego, która w tym przypadku ogranicza swobodę lokalnego prawodawcy poprzez wprowadzenie omówionych wyżej kryteriów. Ocena w zakresie spełnienia tych kryteriów nie może jednak polegać na dokonaniu dowolnej interpretacji pojęć: "konieczność sprawnej realizacji zadań" oraz "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", o których stanowi art. 130a ust. 6 u.p.r.d., ani tym bardziej na nieuprawnionym zawężeniu rozumienia tych pojęć. Jak wynika z argumentacji zaprezentowanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza w treści odpowiedzi na skargę, Miasto [...] w roku 2019 na realizację zadania usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a u.p.r.d., wyłącznie na opłacenie faktur przedłożonych przez przedsiębiorców za usuwanie i przechowywanie pojazdów, wydało 705.749,21 zł, natomiast dochody z opłat wniesionych przez mieszkańców Miasta za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz odstąpienia od usunięcia pojazdów wyniosły 501.025,40 zł. Powyższe wskazuje, że Miasto [...] poniosło stratę wykonując te zadania w kwocie 204.724,11 zł. Do kosztów wykonania tych zadań należą również koszty postępowania sądowego oraz koszty związane z obsługą etatu wykonawczego, obsługi prawnej i księgowej, które nie zostały uwzględnione w podanych liczbach, a które zostały wyliczone na kwotę 49 zł/h według kosztów funkcjonowania urzędu za rok 2017 (takie koszty były wyliczone w roku 2018 w momencie przygotowywania projektu uchwały). Argumentacja organu pozwala zatem przyjąć, że Rada Miasta [...] kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. W zasadniczej mierze uznać też przyjdzie, że kryteriom tym uczyniła zadość. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie wydają się pozostawać bez wpływu na treść podjętej uchwały i nie sposób ich uznać za istotne. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17 (ONSAiWSA 2017 r., nr 6, poz. 95), prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.