I GSK 1969/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 852/17 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu gminy - oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 23 listopada 2017 r., I SA/Gl 852/17 oddalił skargę C. sp. z o. o. w Łodzi (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy oddala skargę. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) decyzją z [...] sierpnia 2016 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na ucznia K. P. w kwocie 1.002,52 zł (pkt 1), stwierdził pobranie w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej z budżetu Gminy [...] na ucznia P. K. w kwocie 226,25 zł (pkt 2) oraz nakazał zwrot dotacji na rachunek budżetu Gminy w kwocie wskazanej w pkt 2 decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej od 21 maja 2016 r. (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w związku z brakiem dowodów na uczestnictwo ww. osób w 50% zajęć w latach 2014-2015 wykazało, iż P.K., pomimo złożenia podpisów pod listą obecności, nigdy nie uczestniczył w zajęciach. Tym samym dotacja pobrana na zajęcia, w których słuchacz ten nie uczestniczył stanowi dotację nienależnie pobraną. SKO w Katowicach decyzją z [...] maja 2017 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2016 r. i stwierdziło pobranie przez skarżącą w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej z budżetu Gminy [...] na ucznia P. K. w kwocie 226,25 zł i nakazało dokonanie zwrotu tak pobranej dotacji wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ufp), art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.; dalej: uso) oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 zd. pierwsze uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XXXIX/819/14 z dnia 3 września 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych funkcjonujących na terenie Miasta [...], a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. SKO przypomniało, że warunkiem udzielenia przedmiotowej dotacji jest uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Uczestnictwo uczniów na tych zajęciach winno być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Zdaniem SKO podpis ucznia jest jednak tylko potwierdzeniem jego obecności i nie może stanowić jedynego warunku, od którego spełnienia przyznana dotacja jest należną, w sytuacji w której uczeń choć podpisał listy obecności, to jednak nie uczestniczył w zajęciach, tak jak w przedmiotowej sprawie. Z zeznań P. K., składanych pod groźbą odpowiedzialności karnej, wynika że choć zapisał się w roku szkolnym 2014/2015 do placówki prowadzonej przez skarżącą, to nigdy na zajęcia nie uczęszczał. Podczas wypisywania się po 6 miesiącach ze szkoły, zostały mu podsunięte do podpisu różne dokumenty, na których złożył swój podpis, przy czym nie pamiętał czy były to listy obecności. W tej sytuacji SKO uznało, że listy obecności przedstawione przez skarżącą nie mogą mieć decydującego wpływu przy ocenie zasadności pobrania dotacji na danego ucznia. Pomimo autentyczności podpisów na listach, faktycznie uczeń ten nie spełnił bowiem warunku uczestnictwa w zajęciach, a zatem nie został spełniony warunek wynikający z treści art. 90 ust. 3 uso. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że wobec zeznań P. K., przesłuchanego w charakterze świadka – pouczonego o odpowiedzialności karnej, za składanie fałszywych zeznań – który zaprzeczył uczestnictwu w zajęciach w szkole prowadzonej przez skarżącą, organ prawidłowo odmówił wiarygodności przedłożonym przez skarżącą listom obecności i nie przekroczył tym granic zasady swobodnej oceny dowodów. Uczeń ten zeznał, iż zapisał się do placówki skarżącej, po czym po sześciu miesiącach, podczas wypisywania się stamtąd zostały mu podsunięte do podpisu różne dokumenty. Zeznania słuchacza nie budzą wątpliwości. WSA podzielił zdanie SKO, że w tej sytuacji posiadanie przez słuchacza statusu ucznia było kwestią drugorzędną, gdyż z treści art. 90 ust. 3 uso wynika bezwzględny warunek uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć, którego słuchacz ten nie spełnił. Tym samym dotacja na niego nie przysługiwała. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, która wniosła jego uchylenie i uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] maja 2017 r. wraz z poprzedzająca ją decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej za słuchacza P. K., tj. co do pkt 2 i 3, a także umorzenie postępowania administracyjnego, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w związku z art. 77 i 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 7 kpa, tj. zasadę praworządności oraz art. 8 kpa – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez przyjęcie przez WSA, że na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo oparto rozstrzygnięcie o zeznania świadka P. K. odmawiając wiarygodności znajdującym się w aktach sprawy dokumentach w sytuacji, gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. list obecności wynika, iż słuchacz potwierdził uczestnictwo w zajęciach lekcyjnych oraz jak wynika z zeznań świadka potwierdził on autentyczność złożonych podpisów oraz nie rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości wynikających z zeznań świadka P. K. na korzyść podmiotu, co stanowiło działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów publicznych; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy, nie wzięcie przez WSA pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięcia treści art. 107 § 1 i 3 kpa, w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie wskazano: przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3 uso oraz art. 252 ust. 1 ufp; uchwały dotacyjnej Rady Miejskiej w [...]; c. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez jego błędna wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i przyjęcie przez WSA, iż dotacja na słuchacza P. K. została pobrana nienależnie, co skutkowało tym, że sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; d. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 90 ust. 3 uso poprzez przyjęcie przez WSA, że szkole nienależna jest dotacja na słuchacza P. K. w sytuacji, gdy słuchacz spełnił przesłanki warunkujące otrzymanie przez szkołę dotacji co, skutkowało tym, że sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) oraz stosownego zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 18 maja 2021 r. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Spór w sprawie dotyczy tego, czy skarżąca winna zwrócić wypłacona jej dotację na słuchacza, jak stwierdził organ i co zaakceptował WSA, co do którego posiadała formalnie podpisaną listę obecności na zajęciach, a który to słuchacz zeznał, że faktycznie nie uczestniczył w zajęciach. W związku z powyższym, jako do pierwszych, należało się odnieść do zarzutów z punków c) i d) petitum skargi kasacyjnej, dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 90 ust. 3 uso oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, a tym samym naruszenie przez WSA art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ppsa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 3 uso dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie nie precyzuje, dlaczego wykładnia powyższych przepisów, dokonana przez WSA, jest nieprawidłowa (co zarzuca), a koncentruje się na błędnym zastosowaniu powyższych przepisów w stanie faktycznym sprawy. W tej sytuacji kluczowa jest ocena zarzutów dotyczących błędnego zaakceptowania przez WSA naruszeń prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 kpa) przez organy orzekające w sprawie (pkt a petitum skargi kasacyjnej). I tak zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a § 2 tego przepisu przewiduje, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W art. 75 § 1 kpa wskazano, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaś art. 77 § 1 kpa ustanawia obowiązek organu administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; w § 2 przewidziano, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu; organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3), fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4). Mając na uwadze powyższe przepisy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez WSA nie budzi wątpliwości. Słuchacz – P. K. – zapisał się do [...] Szkoły [...] w [...] na rok szkolny 2014/2015. Przesłuchiwany w charakterze świadka, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, przyznał, że choć formalnie był słuchaczem w powyższej szkole, to nauki nigdy nie podjął. Nie uczestniczył tym samym w żadnych zajęciach. Zeznał natomiast, że podczas wypisywania się po 6 miesiącach ze szkoły zostały mu podsunięte do podpisu różne dokumenty, przy czym nie pamięta czy były to listy obecności. Potwierdził, że podpisy widniejące na przedstawionych organowi listach obecności są jego podpisami. Biorąc pod uwagę treść przytoczonego wyżej art. 90 ust. 3 uso uczestnictwo zgłoszonych właściwemu do udzielania dotacji organowi słuchaczy, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, musi zostać potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. Z samej treści tego przepisu wynika, że listy obecności stanowią jedynie potwierdzenie uczestnictwa w danych zajęciach, a nie samodzielną podstawę przyznania dotacji. Nie chodzi bowiem o podpis, a faktyczny udział słuchacza w zajęciach edukacyjnych. Mając na względzie zeznania P. K. nie sposób uznać, że podpisane listy obecności potwierdzały rzeczywistość. Tak więc skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie zarzuca, że WSA nieprawidłowo zaakceptował przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez organ, który miał nie oprzeć się na całokształcie materiału dowodowego (odmawiając mocy dowodowej listom obecności) oraz nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść strony. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, wobec treści podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdza że WSA dokonał prawidłowej oceny, że organy podjęły niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako dowód dopuściły nie tylko listy obecności (przewidziane przez art. 90 ust. 3 uso), lecz także zeznania świadka, a w sytuacji konfliktu tych dowodów, należycie wyjaśniły, dlaczego odmówiły wiarygodności jednemu z nich. Wobec jednoznacznego zeznania przez P. K., że nauki nie podjął, organy słusznie uznały, że listy obecności nie odzwierciedlają rzeczywistości. W uzasadnieniu organ wyraźnie wskazał, jakim dowodom dał wiarę a jakim wiary odmówił, uzasadniając swe motywy, wyjaśnił stan faktyczny sprawy i prawne motywy rozstrzygnięcia. Konsekwencją powyższych ustaleń uzasadnione było zatem zastosowanie przez organy przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp. Tym samym WSA uznając działanie organu za prawidłowe, nie naruszył wskazanych w punktach a, c, d petitum skargi kasacyjnej przepisów. W punkcie b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ppsa, poprzez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy i wzięcie przez WSA pod uwagę wszelkich naruszeń prawa w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie każdy brak elementu z art. 107 kpa powoduje, iż decyzja obarczona jest wadą mającą wpływ na jej ważność, czy prawidłowość rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że art. 107 kpa enumeratywnie wymienia elementy składowe decyzji administracyjnej, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (pub. OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 kpa, ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu. Decyzja SKO z [...] maja 2017 r. w swej osnowie zawiera, jako podstawę jej wydania, art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659). Nie wskazuje w tym miejscu jednak przepisów prawa materialnego. Oczywiście podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (w tym przypadku), lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, a ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek wniesionego odwołania. Brak ten nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie ani ważność powyższej decyzji. Organ bowiem, w jej uzasadnieniu, wskazał zarówno przepisy prawa materialnego (przytaczając ich treść) będące podstawą jej wydania, jak również wyjaśnił dlaczego w tak ustalonym stanie faktycznym należało je zastosować. Uzasadnienie to jest czytelne i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ (w uzasadnieniu swej decyzji) wskazał nie tylko przepisy rangi ustawowej, lecz także przepisy prawa miejscowego, mające zastosowanie w sprawie. Ponieważ uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, to umieszczenie podstawy prawnej decyzji tam, a nie w jej osnowie, nie wpływa na jej ważność. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.