II SAB/Gd 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej do rozpoznania wniosku skarżącego K. R. z dnia 16 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Komendant Straży Miejskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej na rzecz skarżącego K. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 16 lipca 2020 r. K. R. poprzez platformę ePUAP wystąpił do Straży Miejskiej o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji o ilości mandatów karnych wystawionych przez Strażników Miejskich w pierwszej połowie lipca 2020 r. (1-15) za wykroczenie z art. 58 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 281), zwanej dalej k.w. (żebractwo) wraz ze wskazaniem wysokości tych mandatów w złotych. We wniosku wskazano, że powyższe dane są zbierane na potrzeby tworzenia publikacji w tym zakresie. W dniu 19 sierpnia 2020 r. K. R. wniósł w formie elektronicznej skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 16 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. i domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek do dnia złożenia skargi, a zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym, ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął w dniu 30 lipca 2020 r. Skarżący podkreślił, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p. terminie podmiot zobowiązany, będący w posiadaniu żądanej informacji, jej nie udzieli bądź nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 u.i.d.p.). Ponadto, skarżący odwołał się do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i f u.d.i.p. i wskazał, że liczba mandatów w konkretnym okresie czasu oraz ich wysokość jest niewątpliwie informacją o działalności publicznej Straży Miejskiej, a Komendant Straży Miejskiej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przekazując skargę wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 29 marca 2021 r. organ wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że w dniu 14 stycznia 2021 r. udzielił on skarżącemu żądanej informacji publicznej, co nie było możliwe we wcześniejszym terminie z uwagi na trudności sprzętowo-osobowe – nie odczytano wiadomości ze skrzynki ePUAP ze względu na problemy z logowaniem na profil ePUAP, a następnie problemy z użyciem indywidualnego profilu zaufanego. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 23 kwietnia 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do wskazania w terminie 7 dni, czy w związku z treścią odpowiedzi Komendanta Straży Miejskiej na skargę, cofa wniesioną za pośrednictwem poczty elektronicznej (ePUAP) skargę z dnia 19 sierpnia 2020 r. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, czy nadal ją podtrzymuje. Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, uznając ją za w pełni zasadną wobec bezczynności organu w dacie jej złożenia. Ponadto, pełnomocnik wskazał sygnatury spraw w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Straży Miejskiej za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. II SO/Gd 8/20, II SO/Gd 1/21 i II SO/Gd 4/21. W dwóch z wymienionych wyżej spraw tut. Sąd postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II SO/Gd 8/20) oraz postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. (sygn. akt II SO/Gd 1/21) wymierzył Komendantowi Straży Miejskiej grzywnę w wysokości 1000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w udostępnieniu, żądanej we wniosku z dnia 16 lipca 2020 r., informacji publicznej poprzez udzielenie informacji o ilości mandatów karnych wystawionych przez Strażników Miejskich w pierwszej połowie lipca 2020 r. (1-15) za wykroczenie z art. 58 k.w. (żebractwo) wraz ze wskazaniem wysokości tych mandatów w złotych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można mówić, jeżeli wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle tego przepisu Straż Miejska jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Status straży miejskiej został określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1795). Straż gminna (miejska) jest jednostką organizacyjną gminy, powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy). Kieruje nią komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (Stołecznego) Policji. Przy tym pogląd o zaliczeniu straży miejskiej do podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok z NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 145/11, wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2013 r., IV SAB/Gl 61/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 16 lipca 2020 r. informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i f u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych a także o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że kwestia liczby mandatów udzielonych w konkretnym okresie i ich wysokość jest informacją o działalności publicznej Straży Miejskiej, czyli informacją dotyczącą spraw publicznych. Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło Sąd do wniosku, że Komendant Straży Miejskiej był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W ocenie Sądu, Komendant Straży Miejskiej na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie, pozostawał bezczynny w załatwianiu wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2020 r. Straż Miejska nie udostępniła bowiem żądanej przez skarżącego informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w terminie do dnia 31 lipca 2020 r., jak i w terminie tym nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że stan bezczynności ustał, gdy organ pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Miało to jednak miejsce sześć miesięcy po wniesieniu wniosku do organu. W chwili wniesienia skargi w niniejszej sprawie, tj. w dniu 19 sierpnia 2020 r., organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2020 r. Powyższe potwierdza, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, jednakże w momencie orzekania przez Sąd wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej był już rozpoznany. Należy wskazać, że udzielenie przez organ w dniu 14 stycznia 2021 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej do rozpoznania wniosku skarżącego. Należy jednocześnie wskazać, że o ile załatwienie przez podmiot zobowiązany wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., na dzień orzekania przez Sąd, z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności, a jeżeli tak, to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a.). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że udostępnienie informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2019 r. nastąpiło dopiero w dniu 14 stycznia 2021 r., tj. sześć miesięcy po wniesieniu wniosku i w reakcji na drugi z kolei, skierowany do tutejszego Sądu, wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na jego bezczynność w rozpoznaniu wskazanego wniosku. Organowi trzykrotnie, w sprawach toczących się przed tutejszym Sądem o sygnaturach akt: II SO/Gd 8/20, II SO/Gd 1/21 i II SO/Gd 4/21, wymierzano grzywnę za nieprzekazanie skargi K. R. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w niniejszej sprawie. Analiza chronologii czynności związanych z przekazaniem skargi na bezczynność do Sądu potwierdza, że udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło dopiero w reakcji na drugi wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, a przekazanie skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią nastąpiło dopiero w reakcji na wniesienie trzeciego wniosku o wymierzenie grzywny, co miało miejsce siedem miesięcy po jej wniesieniu do organu. Komendant Straży Miejskiej nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale wielokrotnie go przekroczył, dodatkowo nie wywiązując się z obowiązku informacyjnego wynikającego z treści art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy tym, wbrew twierdzeniom organu, jego bezczynności w niniejszej sprawie, nie mogły usprawiedliwiać trudności w obsłudze i korzystaniu z profilu zaufanego ePUAP. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) w całości obarczają organ zobowiązany do takiej organizacji obsługi elektronicznej, która umożliwi sprawną i skuteczną komunikację elektroniczną z obywatelami. Biorąc jednak pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł potrzeby wymierzania organowi grzywny z urzędu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny czy przyznania sumy pieniężnej. Bezczynność organu, która ustała po wniesieniu skargi, była wynikiem zaniedbań i błędów organizacyjnych, ale nie była nacechowana szczególnie negatywnym stosunkiem do powierzonych organowi obowiązków, w tym informowania o sprawach publicznych. Konfrontacja okoliczności ujawnionych w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność wniesionej w niniejszej sprawie z datą udostępnienia żądanej informacji pozwala stwierdzić, że trzykrotne wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w sposób dostateczny zdyscyplinowało organ do załatwienia sprawy i przekazania skargi, co czyni kolejny wymiar grzywny bądź przyznanie sumy pieniężnej niecelowym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przyjmując, że składa się na nie wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.