II OSK 2773/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 474/18 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 474/18 oddalił skargę W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. G. wniósł o uchylenie postanowień SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. i z dnia [...] lutego 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że z uwagi na odrębną regulację wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2017.1332 ze zm.) nie można z faktu uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wywodzić automatycznie, że także w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tego obiektu dany podmiot legitymuje się interesem prawnym. Musi bowiem istnieć związek pomiędzy konkretną normą prawa materialnego a tym interesem. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się czy, co do zasady, na danym terenie możliwa jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez inwestora. We wniosku ani w decyzji Wójta z [...] sierpnia 2013 r. nie przewidziano takich cech czy warunków realizacji inwestycji, z których można byłoby wysnuć twierdzenie, że obszar jej oddziaływania wykracza poza działkę nr [...] – poza zjazdem na drogę powiatową, tj. działkę nr [...], ale słusznie, zdaniem Sądu, organ stwierdził, że samo powyższe nie legitymuje skarżącego do udziału w sprawie. Z akt sprawy wynika, że jego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji mimo, że leży w dość bliskim jej sąsiedztwie. Oddzielona jest od tego terenu działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, SKO zasadnie oceniło, że tego interesu nie uzasadnia także zamiar wykonania zjazdu do drogi publicznej (dz. nr [...]), bo taki zjazd nie wprowadza żadnych ograniczeń dla nieruchomości właściciela działki nr [...]. Planowany pawilon handlowy ma zostać zrealizowany na obszarze, na którym w sąsiedztwie już znajdują się budynki usługowo-handlowe i handlowe. Jak wynika z akt sprawy, na działce skarżącego znajduje się utwardzony plac wykorzystywany jako parking dla okolicznych sklepów i obiektów usługowych. Zasadnie więc SKO przyjęło, że budowa pawilonu handlowego z parkingiem i zjazdem nie wprowadza żadnych ograniczeń dla działek skarżącego i nie wiąże się ze szczególną uciążliwością dla działki nr [...]. Podstawy do takich ustaleń zostały logicznie i spójnie uzasadnione. Pozwalała na to zarówno charakterystyka okolicznej zabudowy, jak i sposób zagospodarowania działki skarżącego. Dopiero konkretne rozwiązania projektowe związane m.in. z odprowadzaniem wód z terenu inwestycji mogą uzasadniać interes prawny właściciela nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z tą inwestycją i jego udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Także przywołany przez SKO wynik postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie (decyzja SKO z dnia [...] września 2017 r. i decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2017 r. wskazane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia) potwierdza w ocenie Sądu stanowisko organu. Z samego zaś faktu, że działka skarżącego znajduje się w obszarze analizowanym, nie można wywodzić jego interesu prawnego. Słusznie też podkreśla organ, że interesu tego nie można wywodzić z ewentualnego zwiększenia się ruchu na drodze publicznej, bo w okolicy istnieją już obiekty handlowe, a sposób zagospodarowania działki nr [...] także nie uzasadnia stanowiska, że inwestycja będzie oddziaływać na sytuację prawną skarżącego. Trudno, zdaniem Sądu, mówić o wymaganej ochronie przed hałasem, który byłby związany z inwestycją w odniesieniu do działki o utwardzonej nawierzchni, wykorzystywanej jako parking, do tego położonej przy drodze publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), przez nieuprawnione przyjęcie za SKO, że w warunkach przyjętego przez ten organ zakresu ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, W. G. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zakres jego praw i obowiązków w niedostateczny sposób mógłby doznać modyfikacji lub zmian, w wypadku gdyby decyzja ostała się w obrocie prawnym jako niewzruszona w trybie nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 23.02.2021 r., I OSK 2382/20, LEX nr 3156796). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnej normy prawa materialnego, mającej stanowić źródło jego interesu prawnego. Powoływał się on natomiast na takie okoliczności, jak rzutowanie inwestycji na sposób korzystania z jego nieruchomości, ruch uliczny, hałas, wpływ na linię zabudowy, a także wpływ na plany i interesy skarżącego. Okoliczności takie w istocie świadczą o ewentualnym naruszenie interesu faktycznego skarżącego kasacyjnie, a nie o naruszeniu jego interesu prawnego. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Nie może też "poszukiwać" za stronę, jakie ewentualnie przepisy prawa mogłyby mieć zastosowanie dla uzasadnienia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Zauważyć przy tym wypada, że powołując się na "plany skarżącego" nie skonkretyzowano jego ewentualnych zamiarów i – zakładając, że wiązałby się z tym jego interes prawny – nie wskazano na ich aktualność. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływające na prawa i obowiązki innego podmiotu (wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 3700/19, LEX nr 3091525). Skarżący kasacyjnie nie wykazał zatem, by w przedmiotowym postępowaniu posiadał interes prawny i to w dodatku aktualny. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie był w tej sytuacji uzasadniony. Mając na względzie powyższe, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.