II SAB/Ke 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w F w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w F do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia [...] grudnia 2020 r. – w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w F dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w F na rzecz P. K. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE W skardze z dnia 6 maja 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K. wniósł o zobowiązanie organu – Dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w F do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020 r., w terminie 14 dni, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. [...] Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej w dalszym ciągu ustawą. W uzasadnieniu podniósł, że wiadomością e-mail z dnia 23 grudnia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora PZOZ w F. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej dodatków do wynagrodzeń niższego personelu zatrudnionego w tej jednostce, udzielonych przed Ś. B. Narodzenia. Odpowiedzi nie otrzymał do dnia wniesienia skargi. Podkreślił, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r., po. 217) wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych ubezpieczonych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi w całości "wobec bezprzedmiotowości udzielania informacji po świętach wobec pytania o informację na okres świąt". Podkreślił, że poczta zawierająca wniosek skarżącego z 23 grudnia 2020 r. została odebrana 28 grudnia 2020 r., PZOZ uznał, że udzielenie informacji już po okresie świątecznym było zbędne i nieprzydatne dla skarżącego. W związku z powyższym w dniu 17 maja 2021 r., a więc po wpłynięciu skargi do organu, skierował do wnioskodawcy pismo podając przyczyny nieudzielenia informacji. Wskazał ponadto, że fakty zawarte w pytaniu nie zaistniały, jako że pracownikowi obsługi – sprzątaczce nie powierzano żadnych zadań na okres trwania Świat w nieczynnym PZOZ. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z dokumentów przedstawionych Sądowi, wnioskiem z 23 grudnia 2020 r., złożonym drogą elektroniczną poprzez wysłanie wiadomości mailowej, P. K. zwrócił się do organu o udzielenie następującej informacji: "czy w związku z nadejściem Świąt Bożego Narodzenia osoby niższego personelu (sprzątacze, konserwatorzy) zatrudnione w Państwa jednostce otrzymały na jakiejkolwiek podstawie dodatki do wynagrodzenia, a jeśli tak to ile osób i w jakiej wysokości każda z nich." Na pismo to wnioskodawca otrzymał odpowiedź po wpływie do organu skargi na bezczynność, tj. w piśmie z dnia 17 maja 2021 r., w którym Dyrektor PZOZ w F. potwierdził, że 23 grudnia 2020 r. o godz. 15.59 wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął na adres mailowy PZOZ. Wskazał, że tego dnia Zakład pracował do godz. 15.00 i był to ostatni dzień pracy przed Świętami Bożego Narodzenia, gdyż przerwa trwała od 24 grudnia 2020 r. włącznie do 27 grudnia 2020 r. włącznie. Treść wniosku została odebrana w dniu 28 grudnia 2020 r. i po jego analizie Dyrektor doszedł do przekonania, że udzielenie odpowiedzi po okresie świątecznym jest zbędne, skoro okres ten już minął, a fakty zawarte w pytaniu nie zaistniały, jako że pracownikowi obsługi – sprzątaczce nie powierzano żadnych zadań na okres trwania Świąt w nieczynnym PZOZ. Ponieważ wnioskodawca nie ponaglał o udzielenie informacji, stąd potraktowano wniosek jako informację, którą wnioskodawca chciał uzyskać przed okresem Ś. B. Narodzenia 2020 r., nie zaś po okresie Świąt. Przedstawiony wyżej stan faktyczny nie był kwestionowany przez żadną ze stron. Rozpatrując merytorycznie skargę P. K. wyjaśnienia wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej (bądź jakiegokolwiek organu zobowiązanego do podjęcia czynności w związku z wnioskiem złożonym w sferze publicznoprawnej) ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w tego typu sprawach nie jest więc określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor PZOZ w F. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje stanowiły informację publiczną. Dyrektor publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest organem jednostki organizacyjnej dysponującej majątkiem publicznym, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zaś żądane informacje mogą być przedmiotem udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje o wynagrodzeniach i dodatkach do wynagrodzeń dla osób zatrudnionych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, finansowanych w całości ze środków publicznych, stanowią bowiem informacje o sposobie wydatkowania tych środków, a co za tym idzie wchodzą w zakres informacji publicznej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli podmiot zobowiązany nie jest jednocześnie organem władzy publicznej, tak jak w tym przypadku ( art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy). W nawiązaniu do uwag poczynionych na wstępie podkreślić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Analizując czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy w dacie własnego orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono przed dniem orzekania już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wbrew twierdzeniom organu, z dokumentacji sprawy wynika, że wniosek P. K. nie został ostatecznie rozpatrzony, gdyż nie udzielono mu informacji publicznej, o jaką wnioskował. Chybione są w tym zakresie argumenty organu, że po okresie świątecznym, kiedy email z wnioskiem został odczytany, żądana informacja uległa dezaktualizacji. Niezależnie od tego, że organ sam, bez zasięgnięcia stanowiska zainteresowanego wnioskodawcy, zinterpretował motywy zgłoszonego przez niego żądania, podkreślić należy, że treść wniosku wskazuje wyraźnie na informację dotyczącą sposobu wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia. Bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, że upłynął okres, w związku z którym dodatki takie mogły zostać przyznane. Nie można także przyjąć, że informacja została udzielona, skoro – jak argumentuje się w odpowiedzi na skargę - organ poinformował skarżącego w piśmie z 17 maja 2021 r., że pracownikowi obsługi – sprzątaczce "nie powierzano żadnych zadań na okres trwania Świąt w nieczynnym PZOZ". Wniosek z 23 grudnia 2020 r. nie dotyczył bowiem zadań powierzanych osobom zatrudnionym przez PZOZ na określonych stanowiskach, lecz tego, czy w związku z nadchodzącymi Świętami Bożego Narodzenia przyznane zostały z tej okazji dodatki do wynagrodzeń dla sprzątaczek (sprzątaczy) czy też konserwatorów, wymienionych we wniosku jako osoby "niższego personelu". Wobec oczywistego braku rozpatrzenia wniosku z 23 grudnia 2020 r. na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania sądowego – jak wnioskował organ – lecz do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). Nie może być sporu co do tego, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Wedle tych przepisów, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Do dnia orzekania przez Sąd w dniu 23 czerwca 2021 r. organ nie rozpatrzył wniosku złożonego jeszcze w ubiegłym roku. Zareagował dopiero po wniesieniu skargi, po kilku miesiącach od dnia wpływu wniosku, przedstawiając jednak takie motywy braku udzielenia informacji, które pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy i świadczą o niezrozumieniu istoty dostępu obywateli do informacji publicznej. Przypomnieć jedynie należy, że ustawa obowiązuje od 1 stycznia 2002 r., a prawo od informacji publicznej jest gwarantowane i chronione na poziomie konstytucyjnym (art. 61 Konstytucji RP). Sąd ma świadomość, że organ w swojej podstawowej działalności nie zajmuje się sprawami publicznoprawnymi, przez co wnioski o udzielenie informacji publicznej w bardziej skomplikowanych przypadkach mogą stwarzać dla niego określone trudności, chociażby interpretacyjne. Wniosek złożony w sprawie do takich jednak nie należał; pytanie było proste i jednoznaczne, dlatego brak jakiejkolwiek reakcji przez 5 miesięcy, a następnie podane motywy braku udzielenia informacji mogły stwarzać u wnioskodawcy uzasadnione przekonanie o zlekceważeniu złożonego żądania i braku woli organu do rozstrzygnięcia sprawy. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzoną kwotę stanowi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.