IV SAB/Wr 419/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Ś. w przedmiocie udostępnienia dokumentów postanawia: odrzucić skargę. M. B. (dalej: strona, skarżący) pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Ś. (dalej: organ) o udostępnienie w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) kopii (skanów) dokumentów określonych w treści pisma z dnia 23 lipca 2020 r., nr [...], których sygnatury następnie wymienił. W odpowiedzi organ stwierdził, że dokumenty, których udzielenia skarżący się domaga, zostały mu już przekazane zgodnie z przepisami w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też skarżący winien uzasadnić konieczność ponownego ubiegania się o nie (pismo z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr [...]). W dniu 7 września 2020 r. skarżący ustosunkował się do żądania organu, podkreślając, że wskazana przez niego podstawa prawna umożliwia mu jako radnemu uzyskiwanie w ramach wykonywanego mandatu informacji i materiałów bez wymogu dodatkowego uzasadnienia tej potrzeby, zaś organ wykonawczy gminy ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni. Jedynym ograniczeniem tego prawa są dobra osobiste innych osób. Zastrzeżenia organu pozostają zatem bezprzedmiotowe, a okoliczność, że żądane dokumenty zostały uzyskane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), nie może być podstawą do zignorowania interpelacji radnego, gdyż w takiej sytuacji organ pozostawać będzie w bezczynności. W konsekwencji skarżący podtrzymał swoje żądane wyrażone we wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia 15 września 2020 r., nr [...] organ wyjaśnił, że dokumenty, których wydania domaga się skarżący zostały mu już przekazane. Żądanie ich ponownego udostępnienia, wobec braku stosownego uzasadnienia, należy zaś uznać za nadużycie prawa do uzyskania informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na zapytanie radnego w wymaganym terminie, skutkującą naruszeniem art. 23 oraz art. 24 ust. 2 i 6 u.s.g. Skarżący podkreślił swoje uprawnienie do otrzymania żądanych dokumentów niezależnie od uprzedniego ich udzielenia w trybie dostępu do informacji publicznej oraz zwrócił uwagę na obowiązek organu zrealizowania jego żądania w terminie 14 dni, bez spełniania w tym celu dodatkowych kryteriów i wymagań. W niniejszej sprawie termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 25 sierpnia 2020 r. Stąd też skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności. Wystąpił również o zobowiązanie organu do załatwienia złożonego wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądane przez skarżącego dokumenty zostały mu już przekazane w przeszłości. Ponowny wniosek o ich przesłanie, bez jakiegokolwiek jego uzasadnienia, stanowi zatem w ocenie organu nadużycie prawa do informacji publicznej. Skarżący bowiem dysponuje dokumentami, których wydania aktualnie się domaga, co wygeneruje wyłącznie konieczność dodatkowego nakładu pracy i w żaden sposób nie przyczyni się do realizacji wartości i celów jakim służy prawo do informacji publicznej. Z tych przyczyn organ wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. – obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące – co do zasady – decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 u.p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach obejmujących inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz podjęte w ramach szeroko rozumianego postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy wskazać, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności trzeba bowiem zauważyć, że żądanie wydania wymienionych we wniosku dokumentów nie zostało złożone w trybie dostępu do informacji publicznej, jak błędnie przyjął to organ w odpowiedzi na skargę, lecz na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Przepis ten zaś stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Stosownie do ust. 3 i 6 cytowanego przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Wymienionej powyżej odpowiedzi organu wykonawczego gminy nie można jednak utożsamiać z aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., jak czyni to strona w skardze. Dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie: ← po pierwsze, nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.; ← po drugie, musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; ← po trzecie, musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; ← po czwarte, musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; ← po piąte, musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011 ) . Odpowiedź na zapytanie lub interpelację radnego, o której mowa w art. 24 ust. 6 u.s.g. nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolą organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, zapytanie czy też interpelację (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 293/19 oraz z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 278/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 24 ust. 6 u.s.g. obowiązków organu wykonawczego gminy w odniesieniu do realizowanych przez radnego uprawnie wykazała, że nie stanowią one innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który przyznawałby radnego możliwość zakwestionowania nieprawidłowego działania organu wykonawczego w tym zakresie, to przedmiotowa skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu żądanym przez niego dokumentów na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a. Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.