II SAB/Wa 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K.J. z dnia [...] listopada 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz K.J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. J., w formie elektronicznej, w dniu [...] listopada 2020 r. skierował do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie: 1. kopi wykazu zarejestrowanych lotów krajowych i zagranicznych Prezesa Rady Ministrów w okresie od dnia [...] września 2020 r. do [...] listopada 2020 r., z uwzględnieniem: daty lotu, trasy przelotu, liczby pasażerów (wraz z podaniem stanowisk, imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne, statusu lotu, np. statusu w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284) oraz celu wyjazdu; 2. skanu dokumentu wydanego przez Prezesa Rady Ministrów w grudniu 2015 r. w sprawie powołania M. K. na stanowisko [...] Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Jeżeli ten akt był ogłaszany, proszę podać także nazwę dziennika urzędowego i datę ogłoszenia tegoż dokumentu. Jeżeli ten akt nie był ogłaszany, proszę podać informację o tym fakcie. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, przy piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. przesłała wnioskodawcy skan dokumentu określony w pkt 2 wniosku. Odnośnie pkt 2 wniosku wnioskodawca został poinformowany, że z uwagi na szeroki zakres wniosku termin udzielenia odpowiedzi – zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej – ulegnie wydłużeniu. Informacja ta miała zostać udostępniona w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia przedmiotowego wniosku, czyli nie później niż [...] stycznia 2021 r. K. J. w dniu [...] stycznia 2021 r. za pośrednictwem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 1. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w zakresie pkt 1; 2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie udzielenie skarżącemu na jego wniosek w dniach [...] listopada i [...] stycznia czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego – jakim jest bezczynność organu – przestał istnieć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów i do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ czy też strony danego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, czy żądana informacja posiada walor informacji publicznej. Sporne jest, czy żądana informacja określona w pkt 1 wniosku została udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że organ udostępnił skarżącemu informację publiczną określoną w pkt 1 wniosku z przekroczeniem terminu określonym w tym przepisie. Oznacza, to że organ dopuścił się bezczynności. W dniu wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r., skarga była zatem zasadna. Prezes Rady Ministrów dopuścił się tym samym bezczynności, bowiem zobowiązany był podjąć właściwą czynność, która została podjęta po wniesieniu skargi, tzn. informacja została skarżącemu udostępniona. Rozpoznając niniejszą sprawę i stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności tej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. W ustalonym stanie faktycznym Sąd nie znalazł uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w w art. 149 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddali – pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.