VII SA/Wa 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.M. kwotę 697 zł (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. M. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] listopada 2020 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 1 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła o zmianę w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("WINB") z [...] kwietnia 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], nakazującą skarżącej dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego - budynku altany o powierzchni zabudowy około 44 m2, na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] przy ul. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że "altana jest obecnie zgodna z przepisami ROD, co wykazała przeprowadzona kontrola". WINB decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], wydaną po wszczęciu postępowania z ww. wniosku i rozpatrzeniu sprawy, odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej, ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła skarżąca. Po rozpatrzeniu tego odwołania GINB, wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję WINB z [...] września 2020 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 155 k.p.a. Zauważył, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Dodał, że decyzja oparta na art. 155 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że organ rozstrzygający wiosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej opiera się na własnym uznaniu administracyjnym. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Wskazał dalej, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany na mocy obowiązujących przepisów prawa, nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. I dalej podniósł, że rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, zawartego w decyzji WINB z [...] kwietnia 2019 r. nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ w tej części jest to decyzja związana. Powołując się na wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3473/15, GINB zaznaczył, że interes strony może zostać uznany za słuszny tylko wówczas, gdy mieści się w granicach obowiązującego prawa. W konsekwencji nie można mówić o "słuszności" interesu, jeśli nie byłyby spełnione przesłanki wynikające z obowiązujących przepisów, umożliwiające zmianę decyzji w kierunku wnioskowanym przez stronę. Innymi słowy, rozważenie interesu strony i interesu społecznego nie może odbyć się bez rozważenia w pierwszej kolejności kwestii posiadanych uprawnień. Ponadto organ zauważył, że "w takiej sytuacji prawnej", zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. stanowiłoby prawnie nieakceptowane dla organu praworządnego Państwa działanie, prowadzące wprost do legalizacji i utrwalenia stanu naruszenia prawa, jak też uniemożliwienia egzekucji decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym, co kłóciłoby się nie tylko z przepisem art. 6 k.p.a., ale także z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej. Podsumowując GINB wskazał, że WINB decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], zasadnie odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB [...] z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku altany. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] listopada 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: -art. art. 7, 7a § 1, 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ rozstrzygający nie prowadził postępowania wyjaśniającego i orzekł bez zastosowania zasad opisanych w tych przepisach, -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez praktyczne pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności poprzez brak wskazania faktów i dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego organ ograniczył wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wyłącznie do przytoczenia przepisu prawa, -art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; -art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez jego błędną interpretację. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że ocena GINB wskazująca na brak możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę jest błędna, a wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych (przytoczone w skardze), z którego wynika, że nakaz rozbiórki ma charakter wyjątku oraz, że w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie możliwości legalizacji zrealizowanego samowolnie obiektu. Podała też, że przy wydaniu decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ orzekający nie podlega zasadzie automatyzmu i powinien weryfikować stan faktyczny i badać interes społeczny i interes prawny strony. Uprawnionym w jej ocenie jest także wniosek, że decyzje ostateczne wydane w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego mogą być uchylone w trybie art. 155 k.p.a., oczywiście jeśli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Podniosła, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie całkowicie zaniechały prowadzenia postępowania w celu ustalenia czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto zaznaczyła, że konsekwencją braku przeprowadzenia postępowania w powyższym zakresie jest także wadliwość sporządzonego uzasadnienia i naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] listopada 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję WINB z [...] września 2020 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej tego ostatniego organu z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. - nakazującą dokonanie całkowitej rozbiórki budynku altany o powierzchni zabudowy około 44 m², na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] przy ul. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia GINB stanowi art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 155 k.p.a. (jak i art. 154 Kodeksu) dotyczy zaś wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi "błędami". Co ważne, przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tu: decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne), lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej (w tym przedmiocie) z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w zdaniu 1 tego artykułu. Zatem, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 155. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 155 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Na to też zwrócił uwagę GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjmując, że wniosek skarżącej (o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki) dotyczy decyzji, która z uwagi na jej charakter ww. przesłanek nie spełnia. Została ona wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego, w ramach którego możliwa byłaby wnioskowana zmiana orzeczenia, czy inaczej: wskazany przepis sprzeciwia się zmianie ww. decyzji. GINB czyniąc rozważania w tej kwestii dodał, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe wzruszenie aktu w trybie art. 155 k.p.a. Co do zasady stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd zgadza się bowiem z organem, że warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę), traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już zaś do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd dostrzega przy tym, że wskazany (i dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) pogląd jest uzasadniony tym, że zastosowanie art. 155 k.p.a. i uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie nie może doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 600/17). Niemniej jednak, zdaniem Sądu, na tle tego rodzaju spraw administracyjnych nie można wykluczyć wystąpienia takiej - wyjątkowej - sytuacji, która umożliwi wzruszenie decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki we wskazanym trybie. Nie można bowiem a priori przyjąć, że uchylenie/zmiana w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę spowoduje "zawsze" stan niezgodności z prawem. Tym bardziej jeśli zważy się, że decyzja nakazująca rozbiórkę (w obecnym stanie prawnym, ale też tym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) jest sposobem likwidacji skutków samowoli budowlanej, ale nie jedynym, bo przepisy art. 48 Prawa budowlanego przewidują także możliwość jej legalizacji i w ten sposób "wywołanie" stanu zgodnego z prawem. Tak też wskazał NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2430/19, dopuszczając możliwość wyjątkowego zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wskazując przy tym na to, że wyjaśniając sprawę w tym kontekście należy uwzględniać wszelkie okoliczności sprawy, a każdy przypadek rozważać indywidualnie. Zatem, czy taka sytuacja mogłaby mieć miejsce w niniejszej sprawie, wymagało - zdaniem Sądu - głębszej jej analizy, a nie wyłącznie wskazania na podstawę prawną kwestionowanej decyzji, tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego (bez rozważenia powodów jego zastosowania w okolicznościach tej konkretnej sprawy). Zważyć zaś trzeba, że zobowiązanie skarżącej do wykonania rozbiórki uzasadniono niezgodnością przedmiotu samowoli – objętego postępowaniem budynku, tj. altany na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a to – z uwagi na jego powierzchnię zabudowy przekraczającą dopuszczoną w tym przepisie i wynoszącą 35 m². Ustalenia te wykluczyły wszczęcie postępowania legalizacyjnego. We wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżąca podniosła, że dokonała częściowej rozbiórki ww. obiektu, zmniejszając jego powierzchnię zabudowy do 34,90 m². Okoliczność ta wynika także z protokołu kontroli PINB z [...] lutego 2020 r. o nr [...] i ta też, zdaniem skarżącej, winna stanowić podstawę zmiany kwestionowanej przez nią decyzji. Organy orzekające w sprawie do kwestii tej w istocie się nie odniosły. Natomiast, zdaniem Sądu, winny były rozważyć tę okoliczność, jej wpływ na możliwość (wyjątkowego) zastosowania art. 155 k.p.a. wobec decyzji zobowiązującej skarżącą do wykonania nakazu rozbiórki budynku altany. Okoliczność ta wskazuje bowiem na to, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie sprzeciwia się legalizacji ww. inwestycji, czy inaczej: nie stanowi przeszkody dla ewentualnego wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 155 k.p.a. W takim zaś przypadku należało przejść do dalszej oceny sprawy, tj. rozważenia pozostałych przesłanek z art. 155. Sąd stwierdza przy tym, że wskazana przez skarżącą okoliczność, wbrew ocenie GINB, nie ma znaczenia dla ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a tylko wówczas (co słusznie zaakcentował w zaskarżonej decyzji GINB) możliwe jest stosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. Rozwijając to zagadnienie Sąd dostrzega, że postępowanie w omawianym trybie toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dlatego możliwość stosowania omawianego trybu uzależnia się od ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przy czym ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. Jak wskazał bowiem NSA w uchwale z 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 2/09, "W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji." W związku z tym NSA w składzie 7 sędziów przyjął, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona, a wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Sąd stwierdza więc za NSA, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Taka też sytuacja, zdaniem Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem wykonanego w warunkach samowoli obiektu na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Kierując się podaną argumentacją Sąd stwierdza więc, że decyzje wydane w sprawie zapadły z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. wobec braku jej pełnej oceny. Orzekając ponownie organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu i wyjątkowo (wobec okoliczności wskazanych we wniosku o zastosowanie art. 155 k.p.a.) przystąpi do rozważenia przesłanek z art. 155 k.p.a.; od tego też uzależni swoje rozstrzygnięcie. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.