II SA/Bd 385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej – A. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. z [...] listopada 2020r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. D.-S.. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] maja 2020r. Burmistrz M. L., w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia [...] marca 2020r. odmówił A. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2020 r. o zaliczeniu do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji co odpowiada orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jednak w jej przypadku nie można w sposób jednoznaczny ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji - a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. Organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie uzupełnił materiał dowodowy o wywiad środowiskowy celem ustalenia zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką. Po zgromadzeniu dodatkowych dowodów ww. decyzją z [...] listopada 2020r. Burmistrz M. L. ponownie odmówił A. N. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ponownie wskazał na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo organ wskazał, iż zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia czy pracy w gospodarstwie rolnym, a nadto wskazał także na liczne grono osób zobowiązanych do alimentacji (rodzeństwo Skarżącej). Organ ustalił, że matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Jej mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca i jej matka zamieszkują w bliskim sąsiedztwie. Skarżąca pomaga matce cały dzień: przygotowuje posiłki, robi zakupy, chodzi z nią oraz z mężem matki do lekarzy, wydziela lekarstwa, sprząta, pomaga przy kąpielach. Skarżąca na druku wniosku złożyła także oświadczenie, że jest rolnikiem i począwszy od dnia [...] marca 2020 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazała na orzeczenie TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wskazana na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając że zaskarżona decyzja organu l instancji ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia. W pierwszej kolejności SKO wskazało jednak, że organ I instancji, dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Powołując się zaś na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wyjaśniło, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy Skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Powyższe rozważania prawne jakkolwiek doprowadziły SKO do zarzucenia organowi I instancji dokonania błędnej interpretacji przepisów prawa, jednak z innych przyczyn organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Organ wyjaśnił przy tym, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zdaniem SKO - przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium stan faktyczny w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką jest tego rodzaju, że nie uniemożliwia Skarżącej podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Czynności takie jak: pranie, gotowanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, pomoc przy czynnościach higienicznych - nie odbiegają od czynności, które wykonują ludzie zajmujący się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a przy odpowiedniej organizacji dnia z pewnością można je wykonywać także osoba aktywna zawodowo. W następnej kolejności Kolegium wskazało, że rodzeństwo Skarżącej także ma obowiązek zapewnienia matce alimentacji. Organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia na osobę uprawnioną (np. poprzez pokrycie kosztów opieki sprawowanej przez osobę trzecią). Skargę na powyższą decyzję wniosła A. N., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – ewentualnie o przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony w skardze, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podziela stanowisko Skarżącej (wyrażone w odwołaniu), że organ l instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), jednak błąd ten dostrzegł organ II instancji, podkreślając - z czym Sąd się w pełni zgadza - że powyższe rozważania prawne jakkolwiek wskazują na błędną interpretację przepisów prawa przez organ l instancji, to jednak nie powodują konieczności eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez Skarżącą wykluczała podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia, czy rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym, która z natury rzeczy ma charakter sezonowy i nie jest wykonywana stale lecz w ustalonych ramach czasowych. Po pierwsze - Skarżąca wskazała, że pomoc matce stanowią następujące czynności: przygotowywanie posiłków, pomoc przy kąpieli i czynnościach higienicznych, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, zakupy żywnościowe, utrzymywanie porządku, umożliwienie odbycia wizyty u lekarza. W ocenie Sądu takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności związane z opieką nad matką polegające na pomocy przy zabiegach higienicznych, podaniu leków, oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu z powyższego bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez Skarżącą opieką nad matką a rezygnacją przez nią z pracy w gospodarstwie rolnym nie istnieje taki związek. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że matka Skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, ale nie sposób przyjąć, aby Skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje, opiekując się matką, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym bardziej, że wcześniej pracowała w gospodarstwie rolnym – a więc nie była związana sztywnymi godzinami pracy. Po drugie Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż osoba wymagająca opieki – matka Skarżącej - ma oprócz Skarżącej jeszcze pięcioro dzieci - wszyscy zamieszkują w znacznym oddaleniu – co nie zwalnia ich z obowiązku alimentacji matki. Dzieci zamieszkujące w dalszej odległości powinny wspomóc matkę w inny sposób niż poprzez osobiste starania tj. poprzez finansowanie pomocy w opiece nad matką. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki Skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego zresztą jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), należy jednak podkreślić za organami, które nie negują również faktu należytego sprawowania opieki przez Skarżącą, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla także, iż organy nie podważały orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oraz faktu, iż matka Skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a jedynie fakt, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką jest tego rodzaju, że nie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy rozpoznające niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.