III SA/Kr 1139/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat J. W. wykonującej zawód w Kancelarii adwokackiej w K, przy ulicy S, K wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania J. B. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. B. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z dnia [...] 2018 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekł o zaliczeniu M. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności, w orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność datuje się od 17 października 2018 r., a orzeczenie wydaje się do 30 listopada 2020 r. Skarżący złożył w dniu 29 listopada 2018 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem M. B. W dniu 30 listopada 2018 r. skarżący złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 28 listopada 2018 r. K. B. (małżonka skarżącego) złożyła w OPS wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał, sprawę do Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w N. W dniu 17 grudnia 2018 r. wpłynął do Wojewody wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. B. W sprawie ustalono, że zastosowanie mają przepisy o koordynacji, a zatem organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Wojewoda. Decyzją z dnia [...] 2019 r. Wojewoda odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2018 r. do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 u.ś.r. ponieważ niepełnosprawność M. B. istnieje od 29 roku życia. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności normy w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że mimo braku reakcji prawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., organy powinny stosować się do trybunalskiej wykładni. Kolegium stwierdziło, że z orzeczenia organu I instancji, ani z akt postępowania, nie wynika w ogóle, czy i w jaki sposób skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, czy w ogóle istnieje możliwość sprawowania nad nim osobistej opieki. SKO wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić: czy M. B. przebywa w Polsce, czy skarżący nie pracuje czy nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem, czy skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 stycznia 2020 r. wynika, że M. B. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2022 r. W dniu 12 lutego 2020 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że M. B. jest w złym stanie zdrowia, nie ma z nim kontaktu, z tego powodu został ubezwłasnowolniony całkowicie, a jego opiekunem została matka K. B. M. B. w okresie od 18 grudnia 2017 r. do 8 marca 2018 r. przebywał w szpitalu w L, w dniu 8 marca 2018 r. został przeniesiony do NZOZ "R" i przebywał tam do 28 lutego 2019 r. W okresie od 1 października 2018 r. do 2 października 2018 r. był ponownie przyjęty do szpitala w L. W okresie od 5 maja 2019 r. do 29 czerwca 2019 r. oraz 18 sierpnia 2019 r. do 1 października 2019 r. przebywał w kolejnym ośrodku rehabilitacyjnym. W okresach, w których M. B. przebywał w domu, opiekę nad nim pełnił ojciec z pomocą żony. Niepełnosprawny wymaga całodobowej opieki, której zakres obejmuje codzienną higienę osobistą, pielęgnację ciała, rehabilitację domową, podawanie posiłków, codzienną obecność. W procesie opieki nad synem skarżącemu pomaga żona K. B. W treści wywiadu wskazano ponadto, że forma i zakres sprawowanej opieki oraz stan zdrowia M. B. uniemożliwiają skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek pracy, a całodobowa opieka nad synem pełniona przez skarżącego jest należyta i odpowiednia. Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Wojewoda orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2019 r. w związku z opieką nad synem M. B. Organ ustalił, że w okresach pobytu w domu M. B. skarżący sprawuje nad nim opiekę, której zakres i forma, z uwzględnieniem stanu zdrowia M. B., uniemożliwiają skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Organ wskazał, że niepełnosprawność M. B. istnieje od 29 roku życia, a zatem w świetle art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie rodzinne nie może być przyznane skarżącemu. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydanej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i nieuwzględnienie faktu, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu, w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na wyrok Trybunału, oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu II instancji w toku postępowania nie zostało jednak wykazane, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne ma przynajmniej częściowo stanowić rekompensatę utraconych dochodów wskutek zaprzestania działalności zawodowej. Organ wskazał na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b u.ś.r., w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Tymczasem w okresie, co do którego skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia, M. B. przebywał w NZOZ "R" w L, oraz ośrodku "G" w K, w rezultacie opieka skarżącego była sprawowana tylko w czasie, w którym jego syn przebywał w domu, a więc w przeważającej części okresu nie była sprawowana przez skarżącego. Kolegium przyjęło, że w sytuacji, gdy dochodzi do powierzenia opieki nad niepełnosprawnym osobie trzeciej, nie istnieje związek przyczynowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia a opieką, w rezultacie nie ma możliwości przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 81 a k.p.a., z którego wynika, że organ powinien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 17 u.ś.r. poprzez nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: zaświadczenia NZOZ "R" w L, faktury VAT Ośrodka "G", orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na stałe, regulaminu ośrodka "G" w I. W piśmie podniesiono, że art. 3 ust. 7 u.ś.r. zawiera enumeratywne wyliczenie instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje zapewniają nieodpłatne utrzymanie. W tej definicji nie mieści się zatem pojęcie szpitala, podmiotu leczniczego, czy podmiotu rehabilitacyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ I, ani II instancji nie ustalił okoliczności dotyczących pobytu w placówkach, odpłatności za niego, a także rzeczywistego zakresu opieki nad synem przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: sprawie bezspornym jest, że M. B. wymaga całodobowej opieki, nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji orzeczenie było wydane do dnia 30 listopada 2020 r. Spornym natomiast jest, czy zakres opieki skarżącego nad synem, w związku z jego pobytami w placówkach leczniczych i rehabilitacyjnych, uzasadnia stwierdzenie, że pomiędzy opieką nad M. B. a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego istnieje związek przyczynowy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Zgodnie z art. 3 pkt 7 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 b u.ś.r. zostało wyłączone w odniesieniu do placówek wykonujących działalność leczniczą (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 stycznia 2019 r., II Ke/SA 761/18, CBOSA). W rezultacie zastosowanie przez organ II instancji powołanego przepisu, jako podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymagało od organu ustalenia charakteru placówek, w których przebywał syn skarżącego, a także okoliczności czy rzeczywiście pobyt w placówkach wyłączał osobistą opiekę nad M. B. przez skarżącego. W szczególności należało ustalić czy placówki wymagają, aby w czasie pobytu osoby niepełnosprawnej stale towarzyszył jej opiekun. W zaskarżonej decyzji, SKO wskazało, że pobyt osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki w zakładzie leczniczym nie wyłącza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie ma charakteru stałego i nie przeważają w tym pobycie funkcje opiekuńcze, w sytuacji gdy pobyt ten nie niweczy niemożności podjęcia pracy przez opiekuna. Kolegium nie ustaliło tych okoliczności, stwierdzając jedynie, że z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę tylko w okresach, gdy syn przebywał w domu. Tymczasem treść wywiadu nie odnosiła się w ogóle do czynności podejmowanych przez skarżącego w okresie kiedy M. B. przebywał w ośrodku "G", czy NZOZ "R". Organy powinny również ustalić czy przy okresowości tych pobytów istnieje możliwość podjęcia przez skarżącego pracy, choćby w niepełnym wymiarze. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy są zobowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (np. wyrok NSA w Warszawie z 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1, poz. 45). Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el i powołane tam orzeczenia). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy nie ustaliły kluczowych dla sprawy okoliczności skutkiem czego była odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając możliwość zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 b u.ś.r. należy odwołać się do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 711 ze zm.), zgodnie z którym działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 świadczenie zdrowotne to działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Mając na względzie powyższe, ponownie rozpatrując sprawę organ powinien ustalić charakter placówek, w których przebywał syn skarżącego, w szczególności czy były to placówki prowadzące działalność leczniczą, organy powinny nadto ustalić jaki w czasie pobytu w placówkach jest udział skarżącego w opiece nad synem, czy ewentualny pobyt w tych placówkach umożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. dotyczy innej instytucji niż ta, o której mowa w art. 3 pkt 7 u.ś.r. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że w art. 3 pkt 7 mówi o instytucji zapewniającej całodobowe "utrzymanie", zaś w art. 17 ust. 5 pkt 2 litera b mówi o zapewnieniu całodobowej "opieki". Są to dwa różne terminy zastosowane świadomie przez ustawodawcę dla oznaczenia dwóch różnych rodzajów placówek. O ile w art. 3 pkt 7 u.ś.r. jest mowa o "utrzymaniu", należy identyfikować także z bezpłatnością, to w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. jest mowa o "opiece". Chodzić więc tutaj będzie jedynie o zapewnienie sprawowania opieki, niezależnie od tego kto ponosi jej koszty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2008 r., III SA/Kr 421/08, CBOSA). W rezultacie kwestia odpłatności nie ma wpływu na zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 b u.ś.r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 135 p.p.s.a Sąd uchylił również decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2020 r. ponieważ została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 b u.ś.r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ponieważ stanowiło podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Co więcej organ I instancji odmówił przyznania świadczenia do 31 października 2020 r., a w poprzednio wydanej decyzji do 30 listopada 2020 r. nie wyjaśniając w żaden sposób dokonanej zmiany, ani nie orzekając o okresie od 1 do 30 listopada 2020 r. Sąd zapoznał się dokumentami załączonymi do pisma z dnia 20 kwietnia 2021 r., jednakże nie dokonywał na ich podstawie ustaleń, ponieważ przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu nie było niezbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokonana ustaleń zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku: ustali charakter ośrodków, w których przebywał T. B., charakter i zakres opieki sprawowanej w tym czasie przez skarżącego oraz ewentualną możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w okresach, kiedy T. B. przebywał w placówkach NZOZ "R" oraz "G" oraz oceni istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawnym synem. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.