II SA/Rz 637/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. M., J. G. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. M., J. G. i T. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] ( dalej: "organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez G.W. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.") oraz art.59 ust. 1, art.61, art.87 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji opisaną decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po jednym na nowo wydzielonej działce) z możliwością podpiwniczenia, parterowe z możliwością mieszkalnego poddasza wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym z przyłączami do poszczególnych budynków: energetycznym, kanalizacyjnym do projektowanych siedmiu zbiorników szczelnych bezodpływowych (po jednym na nowo wydzielonej działce) i wodociągowym od projektowanych siedmiu studni kopanych (po jednej na nowo wydzielonej działce), budowa drogi wewnętrznej po działce nr 464/1 przewidziana do realizacji na części działek nr 464/1 , 464/2, 464/3, 464/4 o łącznej powierzchni 0,9920ha w obrębie 0011 [...] gmina [...], dla G.W. będącego jednym z współwłaścicieli wymienionych działek ( dalej: "inwestor", lub "odwołujący"). Wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedzało wydanie dwóch decyzji kasacyjnych Kolegium: z [...] marca 2020 r., nr [...], z [...] września 2020 r., nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że projektowana zabudowa nie posiada połączenia z drogą publiczną. Przez drogę wewnętrzna - działka nr 406/4 przebiega potok [...]. Wskazał, że wprawdzie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę przepustu – decyzja z [...] kwietnia 2014r znak [...] - wydane przez Starostę [...] jednakże planowana inwestycje nie została rozpoczęta i nie ma fizycznego dojazdu do planowanej zabudowy przez drogę wewnętrzną (oznaczoną jako działka nr 406/4) połączoną z drogą publiczną (droga krajowa nr [...]). Powyższe, jak wskazał organ I instancji, zostało potwierdzone protokołem z rozprawy z dnia 26 czerwca 2020r. spisanym na rozprawie administracyjnej w terenie. Podkreślono przy tym, że na podstawie zalegających w aktach pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jak i Starosty [...] wynika, że organy nie były w stanie jednoznacznie stwierdzić czy decyzja o pozwolenie na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2014r znak [...], wydana przez Starostę [...] jest obowiązująca w świetle art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołując się na orzeczenia Sądów organ podkreślił, że dostęp do drogi publicznej, należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Ustalił również, że wnioskowana pod zabudowę część działek nr 464/1, 464/2, 464/3, 464/4 w obrębie [...] położona jest w obszarze [...] Chronionego Krajobrazu, w którym należy uwzględnić, przepisy dotyczące ochrony środowiska, w szczególności wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1 219) oraz położenia planowanej inwestycji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2014 roku, poz. [....]). Zgodnie z § 3 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 wrześnie 2019 w (Dz. U z 2019 poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: b) nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: — 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Wójt Gminy [...] analizując skalę planowanego przedsięwzięcia stwierdził, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, wynosi łącznie 0,9920ha co jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe przedsięwzięcie do katalogu inwestycji wymagających przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie uwzględniając modyfikacji wniosku, w której inwestor określił ten obszar jako 0,4820 ha. W odwołaniu G.W. zakwestionował przyjęcie przez organ I instancji, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i podział nieruchomości wyniesie łącznie 0,9920 ha, co jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe przedsięwzięcie do katalogu inwestycji wymagających przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumentował, że dla Wójta Gminy [...] powierzchnia objęta analizą i podziałem geodezyjnym jest tożsama z powierzchnią podlegającą przekształceniu, co w jego ocenie jest oczywistym absurdem, niezgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w § 1 ust.1 pkt 2 określa co należy rozumieć przez powierzchnię zabudowy. Jest to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W postępowaniu inwestor określił, że teren mający ulec przekształceniu w wyniku realizacji planowanej inwestycji ma powierzchnię 0.4820 ha, nie przekracza zatem powierzchni 0.5 ha, o której mowa w w.w. rozporządzeniu. Organ pomimo zajętego wcześniej stanowiska o niedopuszczalności weryfikacji faktycznych parametrów przyszłych obiektów budowlanych na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakwestionował przyjęte przez wnioskodawcę informacje. Odnośnie ustalenia przez organ braku dostępu do drogi publicznej wskazał, że pomimo wyjaśnień Starosty [...], że zarejestrowanie dziennika budowy oraz wpis w dzienniku o wytyczeniu osi przepustu dokonany przez geodetę mogą świadczyć, iż inwestor rozpoczął budowę przepustu, na który uzyskał pozwolenie na budowę, przed upływem terminu o którym mowa w art. 37 ust.1 Prawa budowlanego w sposób bezpodstawny stwierdził, że organy nie były w stanie stwierdzić, czy decyzja jest obowiązująca w świetle art. 37 ust. 1 P.b. Zdaniem odwołującego potwierdzają to wpisy w dzienniku budowy: wpis geodety z dnia 3.03.2017r. dotyczący wytyczenia osi przepustu na potoku, zgodnie z projektem technicznym oraz wpisy kierownika budowy: 16.12.2019r. i 22.07.2020 r. dotyczące organizacji placu budowy, rozpoczęcia prac przygotowawczych, wycinki krzewów, plantowania koryta potoku, profilowania dojazdu do budowy, o czym informował organ w piśmie z 22 lipca 2020 r. Wykonanie tych prac wypełnia, w jego ocenie, kryteria określone w prawie budowlanym, odnośnie rozpoczęcia budowy. Wobec powyższego za bezpodstawne i nieprawdziwe ocenił twierdzenie Wójta Gminy [...], że planowana inwestycja nie została rozpoczęta, a pozwolenie na budowę przepustu na potoku [...] wygasło. W ocenie odwołującego teren wnioskowanej zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony wtedy, kiedy na przedmiotową nieruchomość można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. Bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej. Dopiero bowiem w postępowaniu przed organem architektonicznobudowlanym możliwa będzie szczegółowa ocena rodzaju i zakresu uciążliwości związanych z inwestycją. Dla polepszenia parametrów dojazdu przez potok uzyskał decyzję z [...] kwietnia 2014 r., znak. [...] o pozwoleniu na budowę przepustu na potoku [...]. Dla tej inwestycji jest prowadzony dziennik budowy robót. Zawarł również umowę Nr [...] oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami z Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] i z tego tytułu ponosi co roku opłaty. Ponadto, działki nr 406/2, 406/3 w obrębie [...] w ewidencji gruntów są wykazane jako droga i są własnością Gminy [...]. Działki te przylegają bezpośrednio do działek wymienionych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadmienił również, że od lat rolnicy posiadający swoje grunty po drugiej stronie potoku korzystali z tej drogi przejeżdżając przez potok przewożąc płody rolne i codziennie przepędzając swoje krowy na pastwiska. Podkreślił, że robią to do tej pory. Zarzucił również, że urbanista sporządzający analizę urbanistyczną uporczywie zawęża obszar objęty analizą, nie uwzględniając budynków mieszkalnych położonych przy drodze wewnętrznej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co było podnoszone w poprzednich odwołaniach. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia, jak i wnioski organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej wskazało, że pomimo uzyskania zgody na budowę drogi, z przed siedmiu lat, i pozornych czynności inwestora mających świadczyć o budowie drogi, na dzień procedowania, zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, droga nie istnieje. Twierdzenia że przepędzane są zwierzęta, a rolnicy dojeżdżają do pól, nie można traktować w kategorii dostępu działek do drogi publicznej. Nie zgodziło się z zarzutem nieprawidłowo przyjetego obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium wyznaczony obszar analizy urbanistycznej jest wystarczający do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działkach objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odnośnie podważania wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazało, że wynika to z rozbieżności czy jest to powierzchnia pierwotnie podana przez inwestora 0,9920 ha, czy zmieniona 0,4820 ha. Organ II instancji stwierdził, że jest to problem trudny do rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, ze względu na swoją hipotetyczność. Skarżący do tej powierzchni zalicza powierzchnię terenu zajętą pod budynki mieszkalne i infrastrukturę towarzyszącą w tym min. chodniki i drogi wewnętrzne. Nie odnosi się jednak do infrastruktury towarzyszącej w postaci kopanych studni, zbiorników bezodpływowych, ogrodzeń, altan oraz ciągów komunikacyjnych do tej infrastruktury. W skardze do Sądu K.M., J.G. i T.K. pozostali współwłaściciele działek, na których planowana jest inwestycja, będący uczestnikami postępowania, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi ok. 100 m. Tymczasem urbanista granicę obszaru analizowanego wyznaczył w odległości ok. 100m. Zawężenie obszaru analizowanego spowodowało, iż nie wzięto do analizy budynków położonych na działkach sąsiednich w bezpośrednim dostępie do drogi wewnętrznej, min. budynek nr 292, 293 i 296. Tym samym analiza urbanistyczna została wykonana wadliwie. Konsekwentnie podnieśli, że teren wnioskowanej zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przez dostęp do drogi publicznej (art.2 pkt 14) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową nieruchomość można dostać się — zgodnie z prawem — z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej. Dopiero bowiem w postępowaniu przed organem architektoniczno- budowlanym możliwa będzie szczegółowa ocena rodzaju i zakresu uciążliwości związanych z inwestycją. Inwestor dla polepszenia parametrów dojazdu przez potok uzyskał decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. znak [...] o pozwoleniu na budowę przepustu na potoku [...]. Dla tej inwestycji jest prowadzony dziennik budowy robót. Inwestor zawarł umowę nr [...] oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami z Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] i z tego tytułu ponosi co roku opłaty. W oparciu o ww. decyzję ( będącą w obrocie prawnym ) jest realizowana inwestycja, obecnie [pic]z przestojami z uwagi na pandemię, o czym świadczą wpisy w dzienniku budowy: wpis geodety z dnia 3.03.2017 r. dotyczący wytyczenia osi przepustu na potoku, zgodnie z projektem technicznym oraz wpisy kierownika budowy: 16.12.2019r. i 22.07.2020r. dotyczące organizacji placu budowy, rozpoczęcia prac przygotowawczych, wycinki krzewów, plantowanie koryta potoku, profilowanie dojazdu do budowy. Wykonanie tych prac wypełnia całkowicie kryteria określone w prawie budowlanym odnośnie rozpoczęcia budowy. Wobec powyższego za bezpodstawne uznali twierdzenie Kolegium o pozornych czynnościach inwestora mających świadczyć o budowie drogi. Również powoływanie się na konkretne orzecznictwo sądów administracyjnych uznali za chybione, bowiem jeden podany przypadek dotyczył drogi do planowanej inwestycji oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka z użytkiem "dr", a faktycznie teren jest zajęty przez budynek i ogrodzony, w innym przypadku w ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako droga, której osobą władająca jest gmina, natomiast w księdze wieczystej figurują prywatni właściciele, którzy nie brali udziału w postępowaniu, a więc jest to działka o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeden i drugi przypadek nie ma nic wspólnego z drogą do planowanej inwestycji wym. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Działka nr 406/3 w obrębie [...] stanowi drogę gminną bezpośrednio przylegającą do działek objętych wnioskiem o uregulowanym stanie prawnym i nie ma żadnych przeszkód z korzystania z niej. Ponadto wykazana jest w ewidencji gruntów jako użytek "dr". Nie zgodzili się również z przyjęciem powierzchni 0.9920 ha jako mogącej ulec przekształceniu. Zarówno w piśmie z dnia 23.04.2020r. do Wójta Gminy [...] , jak i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji G.W. wnioskował o przyjęcie powierzchni 0.4820 ha, jako powierzchni mogącej ulec przekształceniu powoływał się na § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym w piśmie do Wójta Gminy [...] za powierzchnię terenu zajętą pod budynki mieszkalne i infrastrukturę towarzyszącą wymienił min. chodniki i drogi wewnętrzne, nie zamykając jednocześnie katalogu obiektów wchodzących w skład infrastruktury towarzyszącej. W deklarowanej powierzchni 0.4820 ha uwzględniono całą infrastrukturę towarzyszącą w tym tymczasową niezbędną do realizacji przedsięwzięcia. Organy kwestionując to stanowisko nie wystąpiły do wnioskującego o podanie obiektów zawartych w infrastrukturze towarzyszącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 maja 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie: budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych ( po jednym na nowo wydzielonej działce) z możliwością podpiwniczenia, parterowe z możliwością mieszkalnego poddasza wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym z przyłączami do poszczególnych budynków: energetycznym, kanalizacyjnym do projektowanych siedmiu zbiorników szczelnych bezodpływowych ( po jednym na nowo wydzielonej działce i wodociągowym do projektowanych siedmiu studni kopalnych ( po jednej na nowo wybudowanej działce), budowa drogi wewnętrznej po działce 464/1. Zasadniczym powodem wydania decyzji odmownych było stwierdzenie przez organy obydwu instancji negatywnej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy tj. braku dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zwrócił się G.W. Wniosek dotyczy realizacji 7 budynków na działkach nr 464/1, 464/2, 464/3, 464 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budową drogi wewnętrznej, szczelnymi bezodpływowymi zbiornikami według dołączonego załącznika. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi ( w przypadku decyzji odmownej brak jest powodów do dokonywania uzgodnień). Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie dostępu do drogi publicznej stanowi konieczny warunek dla ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Organy zgodnie twierdzą, że działki inwestycyjne nie mają dostępu do drogi publicznej. W opozycji do organów skarżący twierdzą, że działki posiadają dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej 406/3, łączącej się z działką nr 406/2, na którą inwestor otrzymał pozwolenie na realizację przepustu na potoku [...]. Z akt sprawy wynika, że działki inwestycyjne: 464/1, 464/2, 464/3 i 464/4 graniczą bezpośrednio z działkami 406/2, 406/3, 406/5 i 406/4, które łączą się z drogą krajową nr [...]. Organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2020 r. wskazał, że działka nr 406/4 stanowi drogę wewnętrzną w myśl ustawy o drogach publicznych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) jako niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym żadnej z tych dróg. Na odcinku gdzie działka 464/2 styka się z działką 406/2 i 406/5 przebiega potok [...]. Decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zatwierdzono projekt i udzielono inwestorowi pozwolenia na realizację przepustu na potoku [...] wraz z umocnieniem skarp i dna, przeprowadzanego na działkach 297, 326, 406/2, 406/5. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r. ( pismo Starosty [...] z 3 grudnia 2002 r. – akta administracyjne organu I instancji -k.41). Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2020 r. obecna w charakterze uczestnika K.K. na pytanie inspektora ds. budownictwa i inwestycji G.T. zeznała, że do działek nie ma dojazdu. Jednocześnie na pytanie K.M.: "którędy dojeżdża do swoich działek" odpowiedziała, że: "w chwili obecnej przejeżdża korytem potoku". Obecny na rozprawie urbanista Urzędu Gminy E.G. oświadczył, że roboty przy budowie przepustu nie zostały rozpoczęte. Z pisma Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. wynika, że zarejestrowanie dziennika budowy w sprawie realizacji budowy przepustu na potoku [...] nastąpiło w dniu 31 grudnia 2015 r., a więc przed upływem terminu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane( Dz.U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm.). Z pisma wynika również, że w dzienniku budowy dokonano jeszcze kolejnych wpisów tj. wpisu o wytyczeniu osi przepustu z 3 marca 2017 r. W piśmie z 22 lipca 2020 r. adresowanym do Wójta Gminy [...] inwestor poinformował, że budowa przepustu przez potok [...] trwa, i że w tym dniu kontynuowano prace przygotowawcze, ponownie przygotowano dojazd do placu budowy po wiosennych ulewach, wycięto krzewy. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, jeżeli właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi (zob. wyrok NSA z 1.10.2009 r., II OSK 1471/08 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie dostęp do drogi publicznej ma charakter pośredni poprzez drogę wewnętrzną 406/2. Wprawdzie organy wskazują na działkę nr 406/4, inwestor na działkę nr 406/2, niewątpliwie jednak chodzi o tą samą drogę przebiegającą przez działki 406/3, 406/2, 406/5 ). Oznaczenie tej działki w ewidencji gruntów jako dr nie przesądza o tym, jak twierdzi skarżący, że droga ta ma charakter publiczny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 470; dalej: "ustawa o drogach publicznych"): drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy ( art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z kolei z załącznikiem nr 6 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ): do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Zatem oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów jako "dr" nie oznacza, jak próbuje dowieść skarżący, że działka 406/2 ma charakter drogi publicznej. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny dostępności do drogi publicznej, ponieważ droga ta łączy się z drogą krajową nr [...]. Zasadnicze znaczenie ma natomiast ustalenie, czy droga ta jest przejezdna. W ocenie Sądu twierdzenia organów o nieprzejezdności drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej są co najmniej przedwczesne. Wprawdzie sama analiza mapy, a także fakt, że przez sporne działki przebiega potok wywołują wątpliwości, co do przejezdności drogi, jednak zebrane przez organ materiały dowodowe w tym zeznania K.K. prowadzą do przeciwnych wniosków. Z protokołu nie wynika wprawdzie, w jakim charakterze K.K. brała udział w rozprawie. Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów Sąd ustalił, że nie jest ona właścicielką graniczących z terenem inwestycyjnym działek. Wynika natomiast, że K.K. figuruje jako matka właścicieli sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi działek 322/4, 324/1, 324/4 i na tej podstawie przyjął, w związku z treścią art. 33 § 4 k.p.a., że występowała w charakterze pełnomocnika tych osób. Wyżej wymieniona zeznała, że do swoich działek dojeżdża korytem potoku. Organy nie odniosły się do tego twierdzenia pomimo, że było ono zgodne z twierdzeniem inwestora, iż z drogi korzystają inni mieszkańcy wsi celem dojazdu do pól, a przeprowadzone dowody nie zaprzeczyły temu. Ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że brak realizacji przepustu jest jednoznaczny z brakiem dostępu do drogi publicznej. W tym kierunku prowadzona była również rozprawa na gruncie. Obecny na rozprawie urbanista Urzędu Gminy E.G. wyraźnie wskazał, że rozprawa dotyczy przepustu, gdyż nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że tak przeprowadzony dowód miał charakter sugestywny, do czego organy nie odniosły się, dokonując jego oceny. Tymczasem słusznie zarzuca skarżący, że dostęp do drogi publicznej jest spełniony kiedy na przedmiotową nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2020 r. II OSK 478/20 wskazał, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. II OSK 76/13). W świetle powyższego zadaniem organów było ustalenie czy działka, przez którą przebiega ów potok, która stanowi drogę wewnętrzną prowadzącą do drogi publicznej, jest przejezdna. Bez znaczenia pozostawała natomiast kwestia jakości tego przejazdu. W przypadku potwierdzenia przejezdności drogi rację mają skarżący twierdząc, że pozwolenie na realizację przepustu służyć miało jedynie polepszeniu warunków dojazdu, a nie stworzeniu warunków przejazdu. Bezpodstawne są przy tym twierdzenia organów o braku możliwości ustalenia, czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie wygasła. Z pisma Starosty [...] wyraźnie wynika, że przed upływem terminu przewidzianego w art. 37 ust. 1 P.b. budowa została rozpoczęta. W dniu 3 marca 2017 r. dokonano wpisu do dziennika o wytyczeniu osi przepusty, co jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy z art. 41 ust.1, ust. 2 pkt 1 ust. 3 P.b. Wcześniej, bo w piśmie z 11 maja 2020 r. stwierdził to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wzruszona tylko w ściśle określonych okolicznościach przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty. Przyznać należy również rację skarżącym odnośnie zarzutu nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Jak wynika z akt analizie poddano teren usytuowany w promieniu 100 m wokół części działek nr 464/1, 464/2, 464/3 i 464/4, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że warunki zabudowy powinny dotyczyć całej działki, a nie tylko jej fragmentu. Za takim stanowiskiem przemawia między innymi treść §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., poz.164, nr 1588), który stanowi, że wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek wyznacza się obszar analizowany. Wyjątkiem od tej zasad są sytuacje gdzie np. w związku z wyłączeniem części działki z możliwości zabudowy np. planem zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że pozostała część działki może być przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy ( tak np. w wyroku NSA z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14). Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z pkt 2 powołanego wyżej § 3 rozporządzenia: granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych przepisów wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Tymczasem z akt sprawy, w tym analiz urbanistycznych wyraźnie wynika, że analizą objęto jedynie część działek inwestycyjnych, w granicach zakreślonych we wniosku przez inwestora, co stanowi naruszenie powyższej zasady. Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ ustalił obszar analizowany przyjmując go w promieniu 100 m wokół części działek w sytuacji gdy skarżący zarzucał, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi 100 m. Słuszne okazały się również zarzuty skarżących odnośnie ustalenia przez organy obu instancji konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co najmniej przedwczesne jest stanowisko organów odnośnie przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 33 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1839): do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, W sprawie bezsporne jest, że działki inwestycyjne znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ( Dz.Urz. Woj.Pod [...]). Inwestor we wniosku wskazał, że obszar objęty inwestycja to 92a20m2, w toku postępowania zmodyfikował na 0,4820 ha. Organy nie uwzględniły tej modyfikacji a Kolegium argumentowało, że jest to problem trudny do rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na swoją hipotetyczność. Tymczasem inwestor w toku postępowania wyjaśnił, że za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia wskazał powierzchnię terenu zajętą pod budynki mieszkalne i infrastrukturę towarzyszącą w tym chodniki i drogi wewnętrzne, uwzględniając całą infrastrukturę towarzyszącą w tym tymczasową, niezbędną do realizacji przedsięwzięcia. Przecząc wnioskom inwestora nie wezwano go, pomimo zgłaszanych postulatów, o wyjaśnienie powyższych kwestii poprzez chociażby podanie obiektów zawartych w infrastrukturze towarzyszącej, przyjmując jako wiążącą powierzchnię wskazaną pierwotnie we wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c. p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wymaga skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wobec zakwestionowania negatywnej przesłanki, która stanowiła niejako samodzielną podstawę odmowy ustalenia warunków, nieprawidłowe określenie obszaru analizy, postępowanie wymagać będzie prowadzenia od samego początku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.