I SA/Wa 2499/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodnicząca sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej również jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz A. B. prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 29 maja 2020 r. A. B. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Prezydent przyznał A. B. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości 600 zł na zakup żywności w miesiącu maju 2020 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się A. B., który złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Wniósł o pomoc finansową w formie zasiłku celowego w wysokości: 200 zł na zakup karmy dla psów, 1346 zł na zapłatę rachunku za energię elektryczną, 200 zł na zapłatę rachunku za wywóz szamba, 840 zł na zapłatę rachunku za wywóz śmieci oraz 450 zł za zakup leków. Prezydent, działając na podstawie art. 132 § 1 i 2 k.p.a., zmienił własną decyzję z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w ten sposób, że przyznał A. B. w miesiącu maju 2020 r. zasiłek celowy w łącznej wysokości 1230 zł z przeznaczeniem na: 1) zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 600 zł; 2) zakup leków w miesiącu maju 2020 r. w kwocie 50 zł; 3) dopłatę do kosztów wywozu szamba w miesiącu maju 2020 r. w kwocie 100 zł; 4) dopłatę do leków w miesiącu maju 2020 r. w kwocie 50 zł; 5) dopłatę do energii elektrycznej w miesiącu maju 2020 r. w kwocie 400 zł; 6) zakup karmy dla zwierząt w miesiącu maju 2020 r. w kwocie 30 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniu 1 lipca 2020 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] odwołanie A. B. od decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. W ocenie organu I instancji, stosownie do treści art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. w całości zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 6 lipca 2020 r., organ I instancji zmienił decyzję z [...] czerwca 2020 r. i przyznał A. B. zasiłek celowy w miesiącu maju 2020 r. w łącznej wysokości [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił także, że przy ustalaniu wysokość świadczenia wzięto pod uwagę sytuację życiową A. B. jak również wysokość środków finansowych jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej na realizację tego zadania w odniesieniu do potrzeb osób ubiegających się o tę formę pomocy. Niniejszej decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony przejawiający się w konieczności niezwłocznego udzielenia pomocy. Od ww. decyzji odwołanie wniósł A. B. wskazując, że pomoc finansowa przyznana przez Prezydent jest niewystarczająca, ponieważ zakres pomocy, o którą wnosił był znacznie większy. Zdaniem Skarżącego, niezrozumiałym jest więc stwierdzenie Prezydenta w zaskarżonej decyzji, że uwzględnił odwołanie w całości. Kolegium decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że podstawę materialnoprawną do przyznania zasiłku celowego w niniejszej sprawie stanowi przepisy art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 poz. 1507, ze zm.) i przywołało treść tego przepisu. Kolegium zaznaczyło, że wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego A. B. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, ponieważ dochód jego rodziny nie przekracza kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług taksówkarskich, a ponadto z uwagi na sytuację epidemiologiczną został pozbawiony możliwości podjęcia zatrudnienia. Ponadto, zarówno Skarżący jak i jego żona są osobami chorymi przewlekle. Kolegium wskazało także, że w związku z sytuacją majątkową rodziny, żona Skarżącego uzyskała bezterminowy zasiłek stały w wysokości 528 zł miesięcznie, począwszy od 1 maja 2020 r. Z kolei Skarżący pobierał w okresie od 6 lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. zasiłek okresowy w wysokości 251 zł. A zatem, w ocenie Kolegium, Skarżący nie został pozostawiony bez pomocy. Zdaniem Kolegium, możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej nie pozwalają na przyznanie świadczeń w wysokości, w jakiej byłoby to konieczne dla zaspokojenia potrzeb w kwocie żądanej lub oczekiwanej przez Skarżącego. Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego pozostaje w gestii organu, co oznacza, że organ, pomimo spełnienia określonych w ustawie warunków przez stronę, może z uwagi na inne okoliczności sprawy zdecydować o odmowie przyznania pomocy bądź o przyznaniu określonej kwoty, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Kolegium stwierdziło zatem, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i dlatego utrzymało ją w mocy. Skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B. zarzucając jej błąd w ustaleniach stanu faktycznego, uchybienia logice przy uzasadnianiu decyzji i pominięcie przez organy istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie zasiłku celowego w żądanej wysokości. Zarzucił organowi naruszenie art. 36, 37, 38 i 100 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 30, 31 ust. 3 oraz 67 Konstytucji RP. Wskazał, że jak stanowi ustawa o pomocy społecznej, jeśli pomoc jest niezbędna, obowiązkiem organu jest jej udzielić. Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązków ustawowych. Skarżący podniósł, że w związku z powyższymi naruszeniami, oraz na podstawie art. 58 kodeksu cywilnego, decyzja Kolegium jest nieważna. Skarżący wniósł także o odszkodowanie na podstawie art. 77 Konstytucji RP. W opinii Skarżącego organ pomocowy dysponuje odpowiednimi środkami pieniężnymi, a mimo to nie wywiązał się z zadania udzielenia pomocy odpowiednio do okoliczności zgodnie z wymogami ustawy. Skarżący podniósł także, że argument wskazany przez organy, a dotyczący rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu pandemii koronawirusa jest nieprawdziwy, ponieważ rzeczywistą tego przyczyną jest zły stan zdrowia, co potwierdzają zaświadczenia lekarskie. Zdaniem Skarżącego, świadczy to o działaniu przez organy w sposób nie budzący zaufania oraz na szkodę interesu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności dokonana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i decyzja Prezydenta z [...] lipca 2020 r., muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako dotknięte wadą nieważności, z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 132 k.p.a, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§ 1). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (§ 3). Z kolei, stosownie do brzmienia art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Brzmienie powyższych przepisów, jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Ponadto, stosowanie przepisów art. 132 i 133 k.p.a. zawsze winno się odbywać we wzajemnej łączności. Tak więc stwierdzić należy, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Jeżeli zatem organ I instancji nie skorzystał z tego uprawnienia jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest bowiem terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62). Jak podkreśla się przy tym w doktrynie kolejnym warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 § 1 k.p.a., jest to, aby odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie odwołania w całości to "uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu (...) oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 572). Przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, należy zatem brać pod uwagę nie tylko wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, lecz także merytoryczną treść żądania. Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu (zob. wyrok NSA w Warszawie z 27 marca 1985 r., sygn. akt III SA 119/85, ONSA 1985/1, poz. 16). Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z 19 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1429/82 (LEX nr 1689513) wskazano, że częściowa zmiana przez organ pierwszej instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ I instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 k.p.a. częściowo tylko zmienił swoją poprzednią decyzję jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018). Wskazać należy także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 560/07, LEX nr 489629, zgodnie z którym: "Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do «samokontroli» decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa". W ocenie Sądu orzekającego, które w pełni aprobuje powyższe poglądy doktryny i judykatury, z taka sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Przede wszystkim zauważyć wypada, że odwołanie Skarżącego z 29 czerwca 2020 r. wpłynęło do Prezydenta w dniu 1 lipca 2020 r., co bezspornie wynika z daty umieszonej na prezentacie wpływu do organu I instancji. Tak więc organ I instancji był uprawiony do wydania decyzji, o której mowa w art. 132 ust. 1 k.p.a., w terminie do 8 lipca 2020 r. Nową decyzję w sprawie ustalenia na rzecz Skarżącego zasiłku celowego organ I instancji wydał jednak dopiero [...] lipca 2020 r., czyli po upływie zawitego terminu na jej wydanie, o którym mowa w art. 133 k.p.a. Tym samym świadczy to, zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdza również, że w odwołaniu z 29 czerwca 2020 r. Skarżący wskazał wprost jakiej pomocy i w jakim wymiarze oczekuje. Wobec przyznanego decyzją Prezydenta z [...] czerwca 2020 r., nr [...], zasiłku celowego w wysokości 600 zł na zakup żywności w miesiącu maju 2020 r., Skarżący przeciwstawił bowiem w odwołaniu żądanie przyznania zasiłku celowego w wysokości: 200 zł na zakup karmy dla psów, 1346 zł na zapłatę rachunku za energię elektryczną, 200 zł na zapłatę rachunku za wywóz szamba, 840 zł na zapłatę rachunku za wywóz śmieci oraz 450 zł za zakup leków, co łącznie daje kwotę 3036 zł. A zatem przyjęcie przez organ I instancji, że przyznana decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], kwota zasiłku w wysokości 1230 zł uwzględnia w całości odwołanie Skarżącego, stoi w oczywistej sprzeczności ze żądaniem Skarżącego wyartykułowanym w odwołaniu z 29 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w decyzji z [...] lipca 2020 r. uwzględnia jedynie w części żądanie Skarżącego, co skutkować musi uznaniem, że i także z powyższej przyczyny w niniejszej sprawie należy stwierdzić kwalifikowaną wadę decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy braku spełnienia warunku (uwzględnienie odwołania w całości), o którym mowa w § 1 ww. przepisu, oraz z uchybieniem terminu z art. 133 k.p.a., to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są od dnia ich wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja Kolegium decyzja Prezydenta z [...] lipca 2020 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanych wyżej przyczyn ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z samej istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 12 do art. 145). Sąd końcowo stwierdza jedynie, że do rozpatrzenia pozostaje w chwili obecnej odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).